Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto
Sezione I
Sentenza 10 giugno 2025, n. 940

Presidente: Amovilli - Estensore: Orlandi

FATTO E DIRITTO

1. I signori Daniela S., Alessandra S., Claudia S., Paola S. e Marco S. sono comproprietari, nella misura di un quinto per ciascuno, di una palazzina composta da quattro unità abitative sita nell'isola del Lido di Venezia, in via Nicolò Tron n. 11.

Essi hanno proposto il ricorso in epigrafe indicato all'esito della vicenda amministrativa che si va ora a descrivere.

2.1. Il 15 marzo 2021 la sig.ra Daniela S. ha presentato al Comune di Venezia una CILA "in sanatoria", ai sensi dell'art. 6-bis, comma 5, del d.P.R. n. 380 del 2001 per lavori di manutenzione straordinaria già eseguiti in assenza di titolo, consistenti in lievi modifiche al distributivo interno, senza rilevanza strutturale.

I lavori avevano interessato due delle unità immobiliari, una al piano rialzato dell'edificio e una al primo piano.

In particolare, nell'unità immobiliare al piano rialzato era stata eliminata una parete divisoria così da inglobare nell'area cucina-pranzo una contigua camera da letto, mentre in quella al primo piano era stata cambiata la destinazione di un vano da cucinino a lavanderia ed era stata chiusa una porta.

2.2. Con nota del 12 aprile 2021 il Comune ha chiesto all'interessata di produrre gli estremi dell'autorizzazione agli scarichi o, in alternativa, gli estremi della pratica di allacciamento al sistema fognario gestito da Veritas.

2.3. In risposta, il 19 aprile 2021 il tecnico della parte ha dichiarato al Comune che l'intero edificio, sotto il profilo del carico inquinante, ha una potenzialità inferiore ai cento abitanti equivalenti e che le opere realizzate non avevano inciso sul carico inquinante in termini di abitanti equivalenti, né avevano comportato modifiche al sistema di smaltimento delle acque reflue già esistente prima dell'entrata in vigore del d.l. 29 marzo 1995, n. 96 ("Interventi urgenti per il risanamento e l'adeguamento dei sistemi di smaltimento delle acque usate e degli impianti igienico-sanitari nei centri storici e nelle isole dei comuni di Venezia e di Chioggia"), conv. con modificazioni dalla l. 31 maggio 1995, n. 206 (in particolare, attualmente i reflui scaricano in parte in una fossa settica in giardino e in parte in una condotta pubblica sulla via Nicolò Tron - un c.d. "gattolo" - che confluisce in laguna).

2.4. Il Comune, con atto del 20 maggio 2021, ha dichiarato la CILA inefficace per la mancanza dell'autorizzazione agli scarichi reflui, giustificando la decisione sulla base dell'art. 63 ("Depurazione e smaltimento delle acque"), paragrafo "Per la Città Antica e le isole", punto 2, del regolamento edilizio, recante l'obbligo di mettere a norma degli scarichi reflui civili in caso di esecuzione di lavori di straordinaria manutenzione o di tipologia superiore su immobili della città storica o delle isole.

2.5. Con successivo atto del 28 luglio 2021 il Comune ha avviato il procedimento nei confronti di tutti i comproprietari dell'edificio in vista dell'applicazione delle sanzioni edilizie previste dall'art. 27 d.P.R. n. 380 del 2001.

2.6. Con provvedimento del 22 novembre 2021 il Comune ha adottato l'ordine di ripristinare l'immobile nelle condizioni precedenti alla realizzazione dei lavori eseguiti senza titolo.

3. Con ricorso notificato il 19 gennaio 2022 e depositato il 3 febbraio 2022, i signori S. hanno impugnato la comunicazione di inefficacia della CILA del 20 maggio 2021 e l'ordine di ripristino del 22 novembre 2021.

Il ricorso si affida ai seguenti motivi:

"1. Eccesso di potere per difetto di presupposto. Sviamento. Erroneo richiamo dell'art. 63.2 del vigente regolamento edilizio del Comune di Venezia. Difetto di istruttoria e di motivazione. Intrinseca contraddittorietà".

I ricorrenti interpretano l'art. 63 del regolamento edilizio nel senso che l'adeguamento fognario sarebbe dovuto solo nel caso in cui i lavori di manutenzione straordinaria incidano sul distributivo interno in maniera tale da determinare un aumento del carico inquinante.

Sostengono che gli interventi da essi eseguiti non avrebbero avuto alcuna incidenza sotto questo aspetto.

Affermano che i lavori eseguiti ricadrebbero nelle ipotesi previste della disposizione dirigenziale comunale 9 novembre 2020 ("Individuazione degli interventi di manutenzione straordinaria che non incidono sul distributivo ai fini dell'applicazione dell'art. 63 punto 3 del Regolamento Edilizio") e in particolare in quelle considerate ai punti 5 e 6, riguardanti rispettivamente l'"Apertura e/o chiusura e/o allargamento di fori porta su pareti" e gli "Ampliamenti modesti di bagni e cucine/angoli cottura esistenti, che non necessitano di aggiornamento dell'agibilità acquisita";

"2. Eccesso di potere per ulteriore erroneità. Difetto di presupposto. Sviamento. Carenza di istruttoria. Carenza di motivazione. Violazione dell'art. 19, commi terzo e 6 bis della L.N. 241/90. Violazione dell'art. 63 del regolamento edilizio del comune di Venezia".

I ricorrenti sostengono che le opere oggetto della CILA in sanatoria dichiarata inefficace riguarderebbero interventi edilizia libera, non rientranti tra i "lavori di straordinaria manutenzione o di tipologia superiore" considerati dall'art. 63, comma 3, del regolamento.

Lamentano che il Comune non avrebbe verificato se fosse in concreto possibile realizzare un progetto di trattamento sostitutivo dei reflui;

"3. Eccesso di potere per ulteriore illogicità. Insussistenza. Illegittimità in ordine agli interventi effettuati. Difetto di motivazione".

I ricorrenti sostengono che gli interventi edilizi in questione attengono alla sfera dell'edilizia libera, con la conseguenza che l'assentibilità degli stessi non potrebbe dipendere dall'adeguamento fognario;

"4. Violazione sotto altro profilo dell'art. 19 della L.N. 241/90. Violazione della procedura. Difetto di motivazione. Sviamento".

I ricorrenti sostengono che alla CILA sarebbe applicabile l'art. 19 della l. n. 241 del 1990.

Lamentano che la dichiarazione di inefficacia è intervenuta oltre il termine di trenta giorni considerato da tale norma, con la conseguenza che la stessa sarebbe priva di effetti, così come l'ordine di ripristino adottato a valle;

"5. Difetto di presupposto. Carenza d'istruttoria. Difetto di motivazione. Illogicità. Violazione della procedura. Mancato rispetto del contraddittorio. Violazione degli artt. 27 e 37 del dpr 2001/380. Violazione dell'art. 146 del D. Lgvo. 2004/42. Sviamento".

I ricorrenti sostengono che, venendo in rilievo modifiche di lieve entità, dovrebbe trovare applicazione l'art. 37, comma 1, del d.P.R. n. 380 del 2000 anziché il rimedio ripristinatorio.

Lamentano la violazione del contraddittorio procedimentale atteso che il Comune non aveva prospettato loro l'eventualità dell'applicazione delle misure ripristinatorie.

4. Si è costituito in giudizio il Comune di Venezia, resistendo al ricorso.

In via preliminare, il Comune ha eccepito l'irricevibilità del ricorso per tardività nella parte in cui è rivolto nei confronti dell'atto del 25 maggio 2021 recante la declaratoria di inefficacia della CILA, che è stato comunicato al tecnico della sig.ra Daniela S.

Il Comune ha eccepito anche la carenza di lesività di tale atto, sostenendone la natura non provvedimentale.

Il Comune ha contestato la fondatezza nel merito del ricorso.

5. In vista dell'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato fissata al 27 maggio 2025, la parte ricorrente ha depositato una relazione tecnica dalla quale risulta che all'inizio del 2021, quando era stata presentata la CILA, "il nuovo sistema fognario era in via di graduale realizzazione, ed era previsto il completamento anche del sistema fognario della via Nicolò Tron, cosa che in effetti nei mesi di dicembre 2024 e gennaio 2025 è avvenuta. In tale contesto la presentazione di un progetto che non tenesse conto dell'imminente realizzazione della nuova fognatura risultava impraticabile in quanto destinata a non essere mai realizzata; ugualmente irrealizzabile la presentazione di un progetto di allacciamento ad una fognatura ancora inesistente".

In ragione della prossima e concreta possibilità di allacciamento dell'immobile alla nuova fognatura pubblica, la parte ricorrente ha avanzato un'istanza di rinvio dell'udienza prospettando il possibile futuro sopravvenire della carenza di interesse alla decisione del ricorso.

Il Comune ha aderito all'istanza di rinvio.

6. Il ricorso è stato trattenuto in decisione, previa discussione, all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del 27 maggio 2025, tenutasi mediante collegamento via Teams.

7. In via preliminare, il Collegio ritiene di non dovere accogliere l'istanza di rinvio ad altra udienza per la discussione del ricorso.

Al riguardo, l'art. 73, comma 1-bis, c.p.a. prevede che "Il rinvio della trattazione della causa è disposto solo per casi eccezionali, che sono riportati nel verbale di udienza, ovvero, se il rinvio è disposto fuori udienza, nel decreto presidenziale che dispone il rinvio".

In proposito, il Collegio non riscontra l'esistenza nell'ordinamento processuale vigente di norme o principi che attribuiscano alle parti in causa il diritto al rinvio della discussione del ricorso, al di fuori dei casi tassativi di diritto a rinvio per usufruire dei termini a difesa previsti dalla legge, e ritiene che le situazioni eccezionali alle quali si riferisce l'art. 73, comma 1-bis, c.p.a. "possono essere integrate solo da gravi ragioni idonee a incidere, se non tenute in considerazione, sulle fondamentali esigenze di tutela del diritto di difesa costituzionalmente garantite, atteso che, pur non potendo dubitarsi che anche il processo amministrativo è regolato dal principio dispositivo, in esso non vengono in rilievo esclusivamente interessi privati, ma trovano composizione e soddisfazione anche gli interessi pubblici che vi sono coinvolti" (C.G.A., 31 gennaio 2022, n. 153).

Nel caso di specie, non si ravvisano sussistere ragioni di tale eccezionale consistenza.

8.1. Sempre in via preliminare, il Collegio - pur consapevole della non univoca posizione della giurisprudenza amministrativa sulla natura dei provvedimenti recanti la declaratoria di inefficacia della CILA - ritiene di dovere aderire all'indirizzo secondo cui "gli atti variamente adottati dagli enti locali sotto la qualificazione di declaratorie di irricevibilità ovvero archiviazione o simili delle comunicazioni di inizio lavori, seppure non espressivi di poteri tipizzati, non sussistendo alcuna previsione normativa che li disciplini, in quanto dotati del carattere di lesività, sono impugnabili innanzi al giudice amministrativo" (C.d.S., Sez. II, 25 febbraio 2025, n. 1651).

Da questo punto di vista, va disattesa l'eccezione di inammissibilità della domanda di annullamento della comunicazione di inefficacia della CILA del 20 maggio 2021.

8.2. Tanto statuito in ordine alla lesività di tale atto e al conseguente onere di impugnazione, il Collegio non ritiene fondata l'eccezione opposta dal Comune sulla tardività della domanda di annullamento dello stesso.

Osserva al riguardo il Collegio che "La prova della tardività dell'impugnazione di un provvedimento amministrativo deve essere rigorosa e va data dalla parte che la eccepisce, la quale è tenuta a dimostrare quale fosse effettivamente la data alla quale la controparte ha acquisito piena conoscenza dell'atto da impugnare" (C.d.S., Sez. IV, 17 settembre 2024, n. 7612).

Nel caso di specie, la CILA del 15 marzo 2021 conteneva l'elezione di domicilio elettronico presso l'indirizzo pec del tecnico geom. Petrin.

Tale elezione di domicilio, riguardante le "comunicazioni relative al presente procedimento" era da intendersi riferita anche all'eventuale provvedimento inibitorio, in effetti poi adottato, trattandosi dell'atto conclusivo del procedimento medesimo.

Venendo in rilevo comunicazioni tramite posta elettronica certificata, la prova dell'avvenuta notifica degli atti deve obbligatoriamente essere resa a mezzo deposito telematico dell'atto notificato, delle ricevute di accettazione e consegna in formato ".eml" o ".msg" e della ricevuta "DatiAtto.xml" contenente i dati identificativi delle predette ricevute (cfr. C.d.S., Sez. VII, 29 gennaio 2025, n. 68, e T.A.R. Veneto, Sez. IV, 13 febbraio 2025, n. 217).

Fatta questa precisazione, rileva il Collegio che difetta agli atti del giudizio la prova, in tale formato elettronico, della ricezione da parte del geom. Petrin del provvedimento di inefficacia della CILA a una data anteriore al sessantesimo giorno dalla notificazione del ricorso.

9. Passando al merito, il ricorso è fondato sotto i profili di difetto di istruttoria sollevati con il primo e con il secondo dei motivi di gravame.

10.1. In particolare, il Collegio ritiene fondata la censura secondo cui nel corso dell'istruttoria il Comune non ha valutato la possibilità di ricondurre gli interventi in concreto eseguiti alle fattispecie considerate ai punti 5 e 6 della sopra indicata disposizione dirigenziale comunale 9 novembre 2020, che elenca le ipotesi in cui i lavori di manutenzione straordinaria non sono condizionati dalla messa a norma degli scarichi.

Ad avviso del Collegio, un approfondimento istruttorio in tal senso sarebbe stato doveroso avuto riguardo alla contestuale sussistenza sia dell'invarianza del carico inquinante all'esito dei lavori, sia della non palese inverosimiglianza della tesi circa la riconducibilità degli interventi edilizi in discorso a quelli per i quali la predetta disposizione comunale del 9 novembre 2020 escludeva la necessità di procedere all'adeguamento fognario.

10.2. Il Collegio ritiene altresì fondata la censura secondo cui il Comune non ha verificato se fosse in concreto esigibile pretendere dalla parte privata la realizzazione di opere di trattamento sostitutivo dei reflui quando lo stesso ente locale aveva previsto l'imminente costruzione all'isola del Lido della nuova fognatura anche lungo la via Tron (la circostanza dedotta della parte ricorrente non è stata contestata, con la conseguenza che rileva ai fini del decidere, ai sensi dell'art. 64, comma 2, c.p.a.).

Da questo punto di vista, ad avviso del Collegio, il Comune era tenuto a svolgere tale approfondimento istruttorio in concreta attuazione dei principi di collaborazione e di buona fede considerati dall'art. 1, comma 2-bis, della l. n. 241 del 1990.

In particolare la clausola generale di buona fede impone di compiere quanto necessario o utile a salvaguardare gli interessi della controparte, nei limiti dell'apprezzabile sacrificio (Cass. civ., Sez. III, 14 marzo 2024, n. 6930).

Nel caso di specie, è mancata la valutazione da parte dell'Amministrazione sulla possibilità di conseguire l'obiettivo di gestire i reflui provenienti dall'edificio limitando gli oneri a carico della parte privata, la qual cosa ridonda anche sotto l'aspetto della violazione del principio di proporzionalità al quale deve informarsi l'attività amministrativa, da intendersi ormai positivizzato alla luce del richiamo operato dall'art. 1, comma 1, della l. n. 241 del 1990 ai principi dell'ordinamento comunitario, in seno al quale tale principio è maturato.

11. Ritenute fondate le censure inerenti il difetto di istruttoria, vanno assorbite quelle che i ricorrenti hanno ulteriormente proposto.

12. In conclusione, il ricorso va accolto e per l'effetto vanno annullati i provvedimenti impugnati (la comunicazione di inefficacia della CILA per vizi propri e l'ordine di ripristino per illegittimità derivata, con effetto caducante).

Dal punto di vista dell'effetto conformativo, il Comune è tenuto a riesaminare la CILA in sanatoria presentata dalla sig.ra Daniela S. il 15 marzo 2021, tenendo in considerazione la dichiaratamente concreta e attuale possibilità di allacciamento dell'immobile alla nuova fognatura pubblica.

Le spese possono essere integralmente compensate alla luce della peculiarità della fattispecie.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.