Consiglio di Stato
Sezione VI
Sentenza 18 febbraio 2026, n. 1310

Presidente: De Felice - Estensore: Vitale

FATTO

1. Con comunicazione di servizio n. 191 del 22 settembre 2021, la direzione della C.R. di Milano Bollate ha bandito un interpello rivolto a tutto il personale di Polizia penitenziaria, ruolo agenti/assistenti, per la copertura di un posto di servizio presso l'area contabile dell'istituto.

Con provvedimento n. 1177 del 18 gennaio 2023, Mariel O., già dipendente del Ministero della giustizia, Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria, Corpo di Polizia penitenziaria, con la qualifica di assistente capo, assegnata alla segreteria direttiva della II Casa di reclusione di Milano Bollate, è risultata vincitrice del predetto interpello.

2. Dopo aver superato un periodo di prova pari a tre mesi, la sig.ra O. è stata assegnata in via definitiva all'area contabile, ufficio contabilità del materiale, con decorrenza dal 23 gennaio 2023.

3. In data 26 gennaio 2023, il Sindacato autonomo polizia penitenziaria (S.A.P.P.E.), con ricorso, ha contestato, dinanzi alla Commissione arbitrale regionale (C.A.R.) della Lombardia, le modalità con cui è stato bandito l'interpello vinto dall'odierna appellata, deducendo la violazione del protocollo d'intesa locale (P.I.L.) Bollate "Organizzazione del lavoro".

4. In data 19 maggio 2023, con delibera n. 12, la C.A.R. ha accolto il predetto ricorso ritenendo violate le norme del P.I.L. per essere stato l'interpello indetto "per area anziché per singolo ufficio".

La direzione della C.R. di Milano Bollate, ai sensi dell'art. 6 del regolamento sul funzionamento della Commissione arbitrale regionale, siglato in data 27 ottobre 2022, ha ottemperato alla delibera C.A.R. n. 12/2023 nel frattempo recepita dal Provveditorato e da questi comunicata.

5. Con la disposizione di servizio n. 1203 del 7 luglio 2023, è stato ripristinato lo status quo ante in cui si trovava la O. all'atto di accettazione dell'incarico presso l'area contabile, disponendo il reintegro nel precedente posto di servizio.

6. A seguito della vacanza nuovamente verificatasi, l'Amministrazione penitenziaria, con comunicazione di servizio n. 218 del 7 luglio 2023, ha indetto un nuovo interpello ai sensi dell'art. 15, comma 9, del P.I.L. per una unità di Polizia penitenziaria ruolo agenti/assistenti da assegnare presso l'ufficio suddetto.

7. Al termine della procedura selettiva, con disposizione di servizio n. 1214 del 23 ottobre 2023, la direzione della C.R. di Milano Bollate ha assegnato al posto di servizio di riferimento l'assistente Luca L.C., a far data dall'1 novembre 2023.

8. Con ricorso notificato in data 27 ottobre 2023 e depositato il 13 novembre 2023, la sig.ra O. ha impugnato, dinanzi al T.A.R. Lombardia, chiedendone l'annullamento i seguenti atti:

- delibera della Commissione arbitrale regionale della Lombardia 19 maggio 2023, n. 12;

- comunicazione di servizio n. 1203 del 7 luglio 2023, avente ad oggetto «Reintegro presso il posto di servizio "segreteria direttiva" dell'assistente capo O. Mariel»;

- comunicazione di servizio n. 218 [talvolta erroneamente individuata nel ricorso di primo grado e nella sentenza del T.A.R. con il n. 2018] del 7 luglio 2023, avente ad oggetto «interpello straordinario ai sensi dell'art. 15 co. 9 del P.I.R. per n. 1 (una) unità di P.P. Ruolo Agenti/Assistenti da assegnare presso l'Ufficio della Contabilità del materiale Area Amm.vo/Contabile»;

- disposizione di servizio n. 1214 del 23 ottobre 2023 [nel ricorso di primo grado e nella sentenza del T.A.R. talvolta erroneamente identificata come la delibera n. 218 del 7 luglio 2023] a firma del direttore della II Casa di reclusione di Milano Bollate di assegnazione del controinteressato sig. L.C. all'Ufficio della contabilità del materiale;

- provvedimento (non noto) di annullamento/revoca dell'interpello di cui alla comunicazione di servizio n. 191 del 22 settembre 2021;

- provvedimento (non noto) di annullamento/revoca della disposizione di servizio di assegnazione della ricorrente all'ufficio della contabilità del materiale.

A sostegno del ricorso di primo grado, la ricorrente ha dedotto:

- avverso la delibera della Commissione arbitrale regionale n. 12/2023, l'illegittimità per violazione dell'art. 3 del regolamento C.A.R., la violazione e falsa applicazione degli artt. 10 e 11 del protocollo di intesa locale (P.I.L.), l'eccesso di potere per inosservanza del corretto procedimento, la violazione degli artt. 1 e 3 della l. n. 241 del 1990, l'eccesso di potere per contraddittorietà, il travisamento di fatto e di diritto e l'eccesso di potere per istruttoria insufficiente, contraddittoria ed errata;

- avverso gli altri atti impugnati, la violazione degli artt. 1, 3, 7 e ss., 21-quinqu[i]es e 21-nonies della l. n. 241 del 1990, l'erroneità del presupposto e l'illegittimità derivata.

9. Ad esito del relativo giudizio, l'adito T.A.R., con la sentenza ora appellata, ha accolto il ricorso.

In particolare, il T.A.R., in via preliminare, ha disatteso l'eccezione formulata dall'Avvocatura erariale di estromissione dal giudizio della C.A.R., considerando che la Commissione arbitrale regionale, quale articolazione interna dell'Amministrazione, "non ha una soggettività propria e quindi non può essere oggetto di ammissione o estromissione da un giudizio".

9.1. Con riferimento al primo motivo, il T.A.R. ha affermato l'illegittimità della delibera della C.A.R. "in quanto la stessa avrebbe dovuto dichiarare inammissibile o improcedibile il ricorso datato 26 gennaio 2023 e proposto dal Sindacato autonomo polizia penitenziaria (S.A.P.P.E.) al fine di contestare le modalità con cui è stato bandito l'interpello vinto dalla ricorrente", in considerazione di casi analoghi in cui la Commissione arbitrale regionale si è pronunciata in senso negativo.

9.2. Il T.A.R. ha aggiunto che "risultano altresì fondate le censure di violazione del procedimento amministrativo, essendo state omesse sia la comunicazione di avvio del procedimento alla ricorrente sia il rispetto delle altre garanzie poste a tutela dei soggetti che sono destinatari di un'attività di autotutela, senza che tali omissioni risultino in qualche misura giustificate" ed ha concluso affermando che "devono essere annullati gli atti con lo stesso impugnati, nei limiti di interesse della ricorrente, cui consegue l'obbligo in capo all'Amministrazione resistente di trasferire, entro trenta (30) giorni dalla comunicazione della presente sentenza, la ricorrente presso l'Ufficio di contabilità del materiale".

10. Con ricorso notificato il 1° luglio 2024 e depositato il giorno successivo, il Ministero della giustizia ha proposto appello avverso la suddetta sentenza, chiedendone la riforma e l'annullamento.

In particolare, il ricorrente ha affidato il gravame a quattro motivi, così rubricati:

I) violazione e falsa applicazione dell'art. 3, paragrafo 14, dell'accordo nazionale quadro;

II) violazione e falsa applicazione dell'art. 3, comma 7, del regolamento sul funzionamento della Commissione arbitrale regionale della Lombardia;

III) erronea dichiarazione dell'illegittimità derivata;

IV) violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 7 della l. 241/1990.

11. Con ordinanza n. 8143 del 21 ottobre 2025, la Sezione ha disposto l'integrazione del contraddittorio nei confronti del sig. L.C.

12. La causa è stata trattenuta per la decisione all'udienza pubblica del 12 febbraio 2026.

DIRITTO

1. Con il primo motivo l'amministrazione lamenta che le delibere della C.A.R. non possono essere impugnate in via diretta ed autonoma, non avendo la natura di atti o provvedimenti amministrativi.

L'appellante deduce al riguardo che la C.A.R., quale organismo paritetico di origine pattizia, non è un organo amministrativo e la delibera oggetto di impugnazione, di conseguenza, non può essere considerata un atto amministrativo.

Il motivo è fondato.

Le censure veicolate dall'amministrazione sono nella sostanza dirette, seppure non in modo espresso, a far valere il difetto di giurisdizione del G.A. in ordine alle delibere della C.A.R. e, sotto tale profilo, sono fondate.

Le Commissioni arbitrali regionali sono organismi a composizione mista e paritetica - pubblica e sindacale - aventi la funzione di vigilare sulla corretta applicazione degli accordi sindacali. Sono costituite presso ciascun Provveditorato regionale, in base all'art. 3, commi 14 e 15, dall'accordo nazionale quadro di amministrazione per il personale del Corpo di Polizia penitenziaria, sottoscritto dall'Amministrazione penitenziaria con le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative il 24 marzo 2004.

L'art. 3, paragrafo 14, di tale accordo stabilisce che la C.A.R. è istituita al fine di "garantire l'applicazione degli accordi decentrati regolarmente stipulati"; "esercita(re) anche funzioni di garanzia in ordine alla corrispondenza degli accordi decentrati periferici al Protocollo d'intesa regionale ed ai principi e criteri determinati nell'A.Q.N."; risolvere "i conflitti instauratisi in sede di applicazione degli accordi sottoscritti".

Si è in presenza, pertanto, di un organo che è destinato a risolvere i conflitti che possano insorgere tra l'amministrazione e le organizzazioni sindacali.

Non si tratta di un organo amministrativo né lo stesso può esercitare poteri pubblicistici (o i poteri datoriali dell'amministrazione), dal momento che tali Commissioni trovano la propria fonte costitutiva negli accordi conclusi con le organizzazioni sindacali e non nella legge e, pertanto, non può trattarsi di un organo destinato ad esercitare potestà pubblicistiche, stante la riserva di legge esistente in materia di organizzazione dei pubblici uffici (art. 97, comma 2, Cost.).

Le delibere della C.A.R. spiegano la propria efficacia unicamente nell'ambito delle relazioni sindacali e non possono ledere direttamente posizioni giuridiche soggettive dei singoli dipendenti e, difatti, anche nel caso di specie, la delibera della C.A.R. n. 12/2023 si limita ad accertare che l'amministrazione, con l'indizione dell'interpello vinto dalla odierna appellata, avrebbe violato gli accordi sindacali.

La C.A.R. non è, quindi, configurabile quale organo amministrativo in senso proprio, in quanto istituita in sede pattizia, con funzione di garanzia e composizione dei conflitti sindacali, e priva di potestà autoritativa idonea a incidere unilateralmente su posizioni giuridiche soggettive dei singoli dipendenti. La C.A.R., pertanto, non può essere considerata una "pubblica amministrazione" ai sensi degli artt. 7, commi 1 e 2, c.p.a. e, pertanto, le controversie riguardanti i relativi atti sfuggono alla giurisdizione amministrativa.

Rimane fermo che l'amministrazione, laddove a seguito della delibera della C.A.R. intenda adottare atti che comportino la spendita di poteri pubblicistici (o dei poteri datoriali), dovrà autonomamente accertare la sussistenza dei relativi presupposti e seguire le procedure all'uopo previste.

Sul punto, deve osservarsi che, a differenza di quanto sostenuto in giudizio dalla difesa erariale, l'amministrazione non è normativamente tenuta a recepire la delibera della C.A.R. in modo strettamente vincolante, senza condurre alcuna autonoma valutazione (in senso analogo, T.A.R. Piemonte n. 1289/2015, passata in giudicato essendo stato dichiarato improcedibile l'appello proposto avverso la medesima da C.d.S. n. 3884/2020).

Difatti, mercé il principio di legalità che informa l'attività amministrativa, i poteri pubblicistici e i poteri datoriali (nel caso di specie, l'annullamento d'ufficio dell'interpello e la revoca dell'incarico conferito alla dipendente in esito a detto interpello) sono affidati all'amministrazione che, nell'esercitarli, deve attenersi alle condizioni e ai limiti normativamente previsti, ed i relativi atti sono sottoposti al controllo giurisdizionale.

La delibera della C.A.R., segnatamente laddove intervenga a valle di un'attività amministrativa già espletata che incide sulla posizione giuridica di singoli dipendenti, seppure può rappresentare un impulso per le successive iniziative dall'amministrazione anche con riguardo all'attivazione dei poteri di autotutela, non può di per sé "porre nel nulla" gli atti adottati dall'amministrazione (o vincolare in modo diretto ed immediato l'amministrazione a conseguire tale effetto). Difatti, le funzioni attribuite alla C.A.R., in quanto previste da fonte pattizia, devono essere interpretate nel rispetto del perimetro delle materie demandate alla contrattazione collettiva. Anche a voler ritenere vincolante la delibera della C.A.R. sul piano delle relazioni sindacali - e l'Amministrazione richiama sul punto quanto previsto dall'art. 6 del regolamento di funzionamento della C.A.R. - tale vincolo non può estendersi fino a imporre l'esercizio di poteri di autotutela, aventi ad oggetto atti incidenti sulla posizione giuridica dei singoli dipendenti, la cui titolarità e disciplina sono riservate alla legge.

Alla luce di quanto esposto, nel caso di specie la dipendente non poteva impugnare in via diretta davanti al G.A. la delibera della C.A.R., ferma restando l'ammissibilità dell'impugnazione proposta avverso i successivi atti adottati dall'amministrazione.

Pertanto, deve essere accolto il primo motivo di appello e, di conseguenza, l'impugnazione proposta con il ricorso di primo grado avverso la delibera n. 12/2023 della C.A.R. deve essere dichiarata inammissibile per difetto di giurisdizione del G.A., in favore del G.O.

2. Altresì, deve essere accolto il terzo motivo di appello, con cui è impugnato il capo della sentenza di primo grado che ha ritenuto che gli atti adottati dall'amministrazione siano inficiati da un'invalidità derivata essendo illegittima "a monte" la delibera della C.A.R. n. 12/2023. Anche a tale riguardo, l'appellante ribadisce le proprie deduzioni in ordine alla natura giuridica delle delibere della C.A.R., la quale non avrebbero natura di atto amministrativo "ma di atto negoziale endoprocedimentale, non essendo espressione di una potestà amministrativa bensì di autonomia negoziale".

Il Collegio osserva come il giudice amministrativo, ai sensi dell'art. 8, comma 1, c.p.a., possa conoscere in via incidentale questioni relative a diritti la cui risoluzione sia necessaria per pronunciare sulla questione principale, id est, nel caso di specie, la questione relativa ai lamentati vizi di invalidità derivata che inficerebbero i provvedimenti adottati dall'amministrazione.

Nel presente caso, tuttavia, tali dedotti vizi di invalidità derivata non sussistono.

Difatti, la ricorrente in primo grado ha lamentato, quali asseriti vizi che connoterebbero in via diretta la delibera n. 12/2023 e in via derivata i successivi atti dell'amministrazione, asserite violazioni al regolamento interno di funzionamento della C.A.R. Data la natura di tale organismo, che come si è detto non ha connotazione di pubblica amministrazione ed è inserito nel sistema delle relazioni sindacali, le eventuali violazione del relativo regolamento interno - anch'esso di origine pattizia e che disciplina le modalità procedurali di funzionamento del medesimo - non rappresentano delle "violazioni di legge" che il singolo dipendente possa far valere, anche sub specie di invalidità derivata degli atti conseguenti adottati dall'amministrazione.

Il terzo mezzo, pertanto, è fondato.

3. Alla luce dell'accoglimento del primo e del terzo motivo, per le ragioni sopra esposte, deve essere assorbito il secondo motivo di appello, con cui l'amministrazione contesta la sentenza laddove ha ritenuto sussistente il lamentato vizio procedurale fatto valere dal dipendente avverso la delibera della C.A.R. n. 12/2023 cit.

4. Con il quarto motivo la difesa erariale contesta la sentenza di prime cure laddove, con riferimento all'impugnazione degli atti adottati dall'amministrazione a seguito della delibera della C.A.R., ha ritenuto fondate "le censure di violazione del procedimento amministrativo, essendo state omesse sia la comunicazione di avvio del procedimento alla ricorrente sia il rispetto delle altre garanzie poste a tutela dei soggetti destinatari di un'attività di autotutela, senza che tali omissioni risultino in qualche misura giustificate".

Ad avviso del Ministero, i provvedimenti adottati sono adeguatamente motivati e non si è proceduto alla comunicazione di avvio del procedimento stanti le esigenze di celerità.

Il motivo è infondato.

Il ricorrente di primo grado, con il motivo II, aveva lamentato la violazione delle norme che disciplinano i procedimenti di autotutela, deducendo che nessun provvedimento di annullamento o revoca del primo interpello e dell'assegnazione della ricorrente all'ufficio di contabilità del materiale è stato comunicato alla ricorrente e, comunque, nessuna comunicazione di avvio del relativo procedimento è stata all'uopo trasmessa.

Sul punto la sentenza di prime cure è corretta.

Come dedotto anche dalla stessa difesa erariale nel corso di primo grado (pag. 9 della memoria), con la disposizione di servizio n. 1203 del 7 luglio 223 l'Amministrazione ha sia ritirato in autotutela l'interpello vinto dalla dipendente O. che disposto il reintegro della medesima presso l'ufficio dove era in precedenza collocata.

L'amministrazione avrebbe dovuto trasmettere all'odierna appellata la comunicazione di avvio del procedimento di autotutela.

Né emergono ragioni di urgenza tali da giustificare l'omissione della comunicazione di avvio del procedimento.

Tali ragioni di urgenza, non esternate né nei provvedimenti impugnati né nelle difese svolte dall'amministrazione in prime cure, non risultano sussistenti dagli atti di causa. Deve al riguardo osservarsi come la delibera della C.A.R. sia stata adottata il 19 maggio 2023 e il successivo provvedimento di "reintegro" sia stato adottato il 7 luglio 2023; tali tempistiche erano compatibili con l'invio della comunicazione di avvio del procedimento.

Di conseguenza, il quarto motivo è infondato, dovendosi confermare la sentenza laddove ha annullato la disposizione di servizio n. 1203 del 7 luglio 223 per violazione delle garanzie partecipative.

Altresì, rimane fermo anche il conseguente annullamento, disposto dal primo giudice "nei limiti dell'interesse della ricorrente" originaria, della disposizione di servizio n. 218 del 7 luglio 2023, di indizione di un nuovo interpello, e n. 1214 del 23 ottobre 2023, considerato che l'appellante non ha mosso specifiche ed autonome censure avverso il capo della sentenza che ha disposto detto annullamento.

5. In conclusione, il primo motivo di appello è fondato e, di conseguenza, in riforma della sentenza appellata, deve essere dichiarato il difetto di giurisdizione del G.A. in favore del G.O., in ordine all'impugnazione della delibera della C.A.R. n. 12/2023. Assorbito il secondo mezzo, è fondato anche il terzo motivo e, in riforma della sentenza gravata, deve essere rigettato il motivo avanzato in primo grado con cui si lamentava l'invalidità derivata dei provvedimenti adottati dall'amministrazione. Il quarto motivo, infine, è infondato e la sentenza di prime cure deve essere confermata laddove ha ravvisato la violazione delle garanzie partecipative attinenti al procedimento di autotutela condotto dall'amministrazione. Di conseguenza, per tale sola ragione, rimane fermo l'annullamento disposto dal primo giudice, nei limiti d'interesse della ricorrente originaria, delle disposizioni di servizio n. 1203 e n. 218 del 7 luglio 2023 e n. 1214 del 23 ottobre 2023.

È fatta salva la possibilità per l'amministrazione di riesercitare il potere nel rispetto del vincolo conformativo discendente dalla presente pronuncia.

In ragione della soccombenza reciproca e della non costituzione delle parti appellate, le spese di lite del doppio grado di giudizio devono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte qua nei sensi e nei limiti esposti in motivazione e, per l'effetto, in parziale riforma della sentenza appellata:

- dichiara il difetto di giurisdizione del G.A., in favore del G.O., con riguardo all'impugnazione della delibera della C.A.R. n. 12/2023;

- annulla, nei sensi e nei limiti esposti in motivazione, le disposizioni di servizio nn. 1203 e 218 del 7 luglio 2023 e n. 1214 del 23 ottobre 2023, salve le successive determinazioni dell'amministrazione.

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Note

La presente decisione ha per oggetto TAR Lombardia, sez. IV, sent. n. 1400/2024.