Consiglio di Stato
Sezione II
Sentenza 13 aprile 2026, n. 2921

Presidente: Tarantino - Estensore: Guarracino

FATTO E DIRITTO

1. Con ricorso al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, la Gruppo Eden s.r.l.s. agiva in giudizio contro il provvedimento del Gestore dei Servizi Energetici - G.S.E. s.p.a. del 28 settembre 2018, prot. n. GSE/P20180090136, avente ad oggetto «Chiusura del procedimento di annullamento d'ufficio, ai sensi della Legge n. 241/1990, del provvedimento di accoglimento delle Richieste di Verifica e Certificazione (RVC) riportate nell'"Allegato A - Elenco complessivo RVC", presentate da GRUPPO EDEN SRLS».

Con il suddetto provvedimento, adottato a seguito di comunicazione di avvio di procedimento di annullamento d'ufficio, in data 18 giugno 2018, recante richiesta di integrazioni documentali, il Gestore dei Servizi Energetici (d'ora innanzi "il G.S.E.") aveva annullato il precedente accoglimento di un totale di diciotto richieste di verifica e certificazione ("RVC") di risparmi energetici rendicontati tramite schede tecniche standardizzate, presentate tra il 27 marzo 2014 e il 25 giugno 2014 e definite con esito positivo tra il 2 maggio 2014 e il 22 agosto 2014.

2. Nel corso del giudizio la ricorrente proponeva tre ricorsi per motivi aggiunti con cui, rispettivamente, articolava nuove censure contro il provvedimento de quo, chiedeva l'accertamento dell'obbligo del G.S.E. di provvedere sull'istanza presentata ai sensi dell'art. 56, comma 8, del d.l. 76/2020, al fine di chiedere l'applicazione delle disposizioni di cui al precedente comma 7, e, infine, impugnava il provvedimento del 23 settembre 2024 con il quale il G.S.E. aveva respinto la sua istanza.

3. Con la sentenza indicata in epigrafe, il T.A.R. respingeva il ricorso introduttivo, il primo ed il terzo ricorso per motivi aggiunti e dichiarava improcedibile il secondo ricorso per motivi aggiunti.

4. Avverso la decisione di primo grado la ricorrente ha interposto appello.

5. Il G.S.E. si è costituito in giudizio per resistere all'appello.

6. Nel corso del giudizio sono state depositate memorie e repliche.

7. Alla pubblica udienza del 17 marzo 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

8. L'appello è affidato a cinque motivi di impugnazione così rubricati:

«1. Violazione dell'art. 56 d.l. 76/2020 e art. 21-nonies l. 241/1990 errata qualificazione del potere del gse come "controllo immanente" (pag. 6) e mancata pronuncia sul difetto di istruttoria e di motivazione dell'atto impugnato anche rispetto al legittimo affidamento del privato»;

«2. Errata esclusione dell'applicabilità retroattiva del d.l. 76/2020»;

«3. Violazione del contraddittorio (art. 10-bis l. 241/1990)»;

«4. Errata applicazione dell'art. 21-nonies l. 241/1990»;

«5. Compensazione immotivata delle spese»

9. Con i primi quattro motivi, tra loro strettamente connessi, l'appellante sostiene - in opposizione alla sentenza di primo grado secondo cui, ancorché formalmente qualificato come atto di autotutela, l'atto emesso dal G.S.E. non è espressione del potere di secondo grado di cui all'art. 21-nonies l. n. 241 del 1990, ma del potere di verifica, accertamento e controllo, di natura doverosa ed esito vincolato. di cui all'art. 42 del d.lgs. n. 28 del 2011 - che quel provvedimento è espressione del potere di autotutela e perciò illegittimo per violazione dell'art. 21-nonies l. 241/1990, difettando tutte le condizioni a cui la norma subordina l'esercizio del potere di annullamento di ufficio (la sussistenza di ragioni di interesse pubblico; il termine di 18 mesi in virtù della normativa all'epoca vigente; la necessaria considerazione degli interessi dei destinatari e dei controinteressati), le quali il G.S.E. avrebbe dovuto osservare anche in sede del riesame chiesto ai sensi dell'art. 56, comma 8, del d.l. n. 76 del 2020.

Con il quinto motivo si duole, invece, del regime delle spese processuali, che il T.A.R. ha compensato tra le parti.

10. L'appello è fondato.

11. Contrariamente a quanto ritenuto dal T.A.R., il provvedimento impugnato non è espressione del potere di verifica e controllo di cui all'art. 42, comma 3, d.lgs. n. 28/2011, bensì del potere di autotutela di cui all'art. 21-nonies della l. n. 241/1990, in tal senso deponendo sia il dato formale, sia il dato sostanziale, quale si rinviene dalla motivazione e dal contenuto dispositivo dell'atto.

12. In primo luogo rileva il dato formale.

Il potere del giudice di qualificare i fatti giuridici demandati alla sua cognizione rinviene il proprio fondamento e limite (in nome del principio dell'irrilevanza del nomen usato dalla pubblica amministrazione e del principio della prevalenza della sostanza sulla forma) nel tenore letterale delle espressioni utilizzate e nel valore sistematico e funzionale che le stesse assumono rispetto all'oggetto dell'azione amministrativa, secondo le forme, i contenuti e i fini che hanno caratterizzato l'andamento del procedimento amministrativo.

Come avvenuto già in casi analoghi (cfr. C.d.S., Sez. IV, 28 settembre 2021, n. 6516; nonché, più di recente, la copiosa giurisprudenza della Sezione occupatasi di provvedimenti adottati dal Gestore, nel 2017 e 2018, su precedenti approvazioni di RVC), anche nel caso di specie:

a) la terminologia impiegata dal G.S.E. in tutti gli atti impugnati è sempre chiara e non si presta a dubbi esegetici; più in particolare, sul piano formale sono state impiegate le terminologie di "autotutela" e "annullamento d'ufficio", mentre sul piano contenutistico è stato fatto precipuo richiamo alla l. n. 241/1990, e cioè alla legge fondamentale che reca i principi del procedimento amministrativo in generale e di quello di secondo grado in particolare (nel caso di specie, la norma di riferimento è quella contenuta nell'art. 21-nonies);

b) sempre sul piano formale, è stata osservata la regola del contrarius actus dei procedimenti di secondo grado, in quanto il G.S.E. ha inviato alla società interessata la comunicazione di avvio del procedimento unitamente alle richieste documentali in cui si è sostanziata l'attività amministrativa svolta; in altri termini, vi è stata coincidenza oggettiva piena tra le originarie richieste di RVC inviate dalla società per il riconoscimento degli incentivi, le richieste accettate e riconosciute dal G.S.E. e quelle di poi annullate per vizi di legittimità con efficacia retroattiva.

13. Sul piano sostanziale, il provvedimento impugnato è stato determinato non già da accertate violazioni o trasgressioni di previe e puntuali prescrizioni contenute in norme di legge o di regolamento o atti amministrativi generali, e neppure da esiti sfavorevoli in sede di verifica della veridicità (o meno) delle dichiarazioni rese e dei documenti prodotti (che sono poi le ipotesi tipiche su cui si esplica il potere di verifica e controllo del G.S.E. di cui all'art. 42 del d.lgs. n. 28/2011, che può sfociare nell'adozione di un atto vincolato di decadenza dall'ammissione al finanziamento pubblico), sebbene dalla carenza di documentazione asseritamente indispensabile ab initio per l'ottenimento del beneficio.

14. Come ricordato dalla Sezione nell'esaminare fattispecie similari (ex ceteris, C.d.S., Sez. II, 16 febbraio 2026, n. 1195 e n. 1217; 20 febbraio 2026, n. 1354), la decadenza si differenzia dall'autotutela, tra l'altro, "per la tipologia del vizio, more solito individuato nella falsità o non veridicità degli stati e delle condizioni dichiarate dall'istante, o nella violazione di prescrizioni amministrative ritenute essenziali per il perdurante godimento dei benefici, ovvero, ancora, nel venir meno dei requisiti di idoneità per la costituzione e la continuazione del rapporto" (in questi termini, C.d.S., Ad. plen., 11 settembre 2020, n. 18) sicché se ne deduce che «quando al privato è stato attribuito un "bene della vita" all'esito di uno specifico procedimento, la decadenza può riguardare tre ipotesi, quella in cui il beneficio sia stato conseguito sulla base di dichiarazioni o documenti non veri (...), quella dell'inadempimento alle condizioni e agli obblighi cui il beneficio è subordinato e quella della sopravvenuta carenza dei requisiti per il suo ottenimento; esorbita invece dall'ambito di applicazione dell'istituto, per ricadere in quello dell'autotutela, la fattispecie in cui l'Amministrazione, dopo aver valutato e ritenuto sussistenti, esplicitamente o implicitamente, i presupposti per la concessione dell'incentivo, così ingenerando nel privato il ragionevole convincimento della sua spettanza, riesamini la situazione e pervenga a una conclusione opposta. L'elemento che consente di distinguere tra decadenza e autotutela, riconducendo la fattispecie concreta all'una o all'altra, è dunque l'affidamento del privato, che non c'è - o comunque non è tutelabile - nella prima (perché questi non vanta alcun affidamento "legittimo", laddove abbia presentato documenti o dichiarazioni false, e perché la violazione delle prescrizioni e la sopravvenuta carenza dei requisiti sono successivi alla concessione del beneficio), mentre può esserci nella seconda» (C.d.S., Sez. II, 6 settembre 2024, n. 7461).

15. Ebbene, alla luce del principio di tipicità degli atti amministrativi, il quale non consente una ibridazione tra il potere di verifica e controllo di cui all'art. 42 del d.lgs. n. 28/2011 e il potere di autotutela di cui alla legge generale n. 241/1990, e del principio del clare loqui, non può che ribadirsi che «una volta che l'Amministrazione decide di esercitare il potere, deve applicare il regime giuridico pertinente, non potendo combinare basi legali differenti allo scopo di fruire degli effetti giuridici maggiormente convenienti rispetto al fine di volta in volta perseguito» (C.d.S., Sez. IV, n. 6516/2021 cit.).

16. Di conseguenza, nell'annullare il provvedimento di concessione degli incentivi sulla base di un'illegittimità originaria dello stesso, esercitando un potere sostanziale di autotutela, il G.S.E. era tenuto al rispetto dei limiti generali stabiliti dalla legge e, in primis, del termine ragionevole di cui all'art. 21-nonies della n. 241/1990, che, all'epoca in cui si colloca il provvedimento de quo, non poteva superare i 18 mesi.

17. Quel termine, tuttavia, risulta ampiamente superato, poiché (come già visto al precedente § 1) il provvedimento di annullamento d'ufficio è intervenuto a distanza di quasi quattro anni dall'approvazione delle RVC.

18. Per queste ragioni, assorbiti gli ulteriori motivi di censura, l'appello dev'essere accolto e per l'effetto, in parziale riforma della sentenza impugnata, confermata la declaratoria di improcedibilità del secondo ricorso per motivi aggiunti, deve essere accolto il ricorso principale di primo grado, devono essere dichiarati improcedibili il primo e il terzo ricorso per motivi aggiunti e deve essere annullato il provvedimento di annullamento d'ufficio impugnato in giudizio.

19. In considerazione delle ragioni della presente decisione e delle oscillazioni della giurisprudenza su questioni analoghe, le spese di entrambi i gradi di giudizio sono compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto, in parziale riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado, dichiara improcedibili i ricorsi per motivi aggiunti e annulla il provvedimento impugnato.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Note

La presente decisione ha per oggetto TAR Lazio, sez. V stralcio, sent. n. 23835/2024.