Consiglio di Stato
Sezione VI
Sentenza 23 giugno 2026, n. 4977

Presidente: Lamberti - Estensore: Vitale

FATTO

Con ricorso proposto innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia - Sezione staccata di Brescia, la società Iliad Italia s.p.a. ha impugnato il provvedimento prot. n. 0010051 del 19 gennaio 2024, con il quale il Comune di Desenzano del Garda ha espresso determinazione negativa in ordine all'istanza di autorizzazione, presentata ai sensi dell'art. 44 del d.lgs. n. 259 del 2003, per la realizzazione di una stazione radio base per rete di telefonia mobile da collocarsi sul lastrico solare di un edificio sito in via Gramsci n. 8 nel Comune di Desenzano del Garda.

L'atto comunale ha recepito il precedente parere negativo espresso dalla Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio per le Province di Bergamo e Brescia con nota prot. n. 0026564 del 22 dicembre 2023, resa nell'ambito del procedimento volto al rilascio dell'autorizzazione paesaggistica richiesta dalla società interessata.

La società ricorrente ha dedotto, in sintesi, la violazione delle garanzie partecipative previste dall'art. 10-bis della l. n. 241 del 1990, l'insufficienza e l'illogicità della motivazione posta a fondamento del diniego, il difetto di istruttoria in ordine alla concreta incidenza dell'opera sul contesto paesaggistico, nonché la violazione della disciplina speciale in materia di infrastrutture di comunicazione elettronica.

Con sentenza n. 955/2024, pubblicata il 2 dicembre 2024, il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia - Sezione staccata di Brescia - ha accolto il ricorso. Il giudice di primo grado ha ritenuto infondato il motivo concernente la mancata comunicazione del preavviso di rigetto, ma ha giudicato fondate le censure relative alla carenza motivazionale del parere soprintendentizio e del conseguente diniego comunale, rilevando come l'Amministrazione abbia fondato il giudizio negativo essenzialmente sulla visibilità dell'impianto, senza esplicitare in modo concreto e puntuale le ragioni dell'asserita incompatibilità paesaggistica dell'intervento né valutare possibili misure mitigatrici.

Per l'effetto, il T.A.R. ha annullato gli atti impugnati, con compensazione delle spese di lite.

Avverso la predetta sentenza il Comune ha proposto appello, chiedendone la riforma sulla base di quattro motivi che di seguito si esaminano.

Si è costituita in giudizio Iliad Italia s.p.a., la quale ha eccepito l'inammissibilità dei primi due motivi di appello - il primo motivo per "mancanza dell'oggetto della causa petendi" e il secondo motivo perché opererebbe una integrazione della motivazione dei provvedimenti amministrativi oggetto di causa - e, comunque, ha dedotto l'infondatezza del gravame.

Il Ministero si è costituito con atto di stile.

All'udienza pubblica del 14 maggio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Con il primo motivo (Erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto fondato il secondo motivo di ricorso nella parte in cui censurava come non adeguatamente e sufficientemente motivato il parere negativo di compatibilità paesaggistica reso dalla Soprintendenza), l'appellante deduce che la sentenza contesta di fatto il merito di valutazioni tecnico-discrezionali svolte dalla Soprintendenza e, comunque, dette valutazioni sono sorrette da motivazioni logiche, ragionevoli e in linea con gli obiettivi di tutela del paesaggio. Il Comune evidenzia sul punto che l'autorizzazione è stata negata perché la localizzazione dell'opera in quanto non "mimetizzabile" e alta 21 metri, renderebbe l'impianto visibile dai punti panoramici e di vista accessibili al pubblico (via Gramsci, il Lungolago Cesare Battisti e il lago stesso), generando in questo modo un impatto negativo sul paesaggio incompatibile con le esigenze di tutela sottese al vincolo ministeriale interessante l'area in questione.

Con il secondo motivo (Erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto fondato il terzo motivo di ricorso nella parte in cui censurava la natura del parere negativo di compatibilità paesaggistica reso dalla Soprintendenza come divieto di installazione generalizzato per tutta l'area soggetta al vincolo paesaggistico), l'appellante contesta la sentenza nella parte in cui afferma che le argomentazioni fatte proprie dalla Soprintendenza per negare la compatibilità paesaggistica dell'antenna si risolverebbero in un divieto generalizzato di installazione di impianti simili nelle zone sottoposte a vincolo, e in quella di cui si discute in particolare. Sul punto, il Comune appellante evidenzia che l'area sottoposta a tutela paesaggistica non comprende tutto l'abitato del Comune di Desenzano ma solo alcune zone e che, a riprova del fatto che i dinieghi opposti dall'Amministrazione non sono pregiudiziali e aprioristici, può osservarsi che, all'interno del Comune, sono già presenti circa 20 antenne.

Con il terzo motivo (Erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto fondato il quarto motivo di ricorso nella parte in cui la Soprintendenza non ha considerato che, data l'assimilazione delle antenne alle opere di urbanizzazione primaria, esse devono essere considerate parte necessaria del paesaggio e perciò non negate ma armonizzate dalla Soprintendenza come divieto di installazione generalizzato per tutta l'area soggetta al vincolo paesaggistico), l'appellante contesta la sentenza nella parte in cui ha condiviso anche il quarto motivo di ricorso, laddove la società chiedeva che la Soprintendenza avrebbe dovuto valutare le proposte mitigative dell'impatto sul paesaggio da questa offerte e avrebbe dovuto indicare e proporre le modifiche necessarie a rendere l'intervento compatibile con i valori estetici da preservare. Sul punto, il Comune sostiene che il primo giudice non ha considerato che l'Amministrazione non ha respinto, in termini assoluti, la possibilità di installare una stazione radio base per rete di telefonia mobile nel Comune di Desenzano ma, valorizzando il parere della Soprintendenza, ha escluso l'assentibilità dell'intervento "così come proposto", secondo quella specifica localizzazione. Inoltre, l'appellante afferma che l'onere di individuare soluzioni alternative deve ricadere sul soggetto interessato ad ottenere l'assenso paesaggistico e non sull'Amministrazione.

Con il quarto mezzo, infine, il Comune ripropone le difese spese in primo grado per resistere al quinto motivo di ricorso proposto da Iliad Italia s.p.a., e rimasto assorbito nella pronuncia del T.A.R., con cui la società lamentava il pregiudizio alla concorrenza arrecato dal provvedimento amministrativo impugnato.

I primi tre motivi di appello, che possono essere esaminati congiuntamente data la loro connessione, sono infondati e ciò consente al Collegio di non esaminare le eccezioni di inammissibilità del gravame sollevate dalla difesa dell'appellata.

Il Collegio ritiene corretta la conclusione cui è pervenuto il giudice di primo grado circa l'insufficienza della motivazione posta a fondamento del parere negativo della Soprintendenza.

È ben vero che le valutazioni di compatibilità paesaggistica costituiscono espressione di discrezionalità tecnica e che il sindacato del giudice amministrativo non può estendersi alla sostituzione delle proprie valutazioni a quelle dell'autorità preposta alla tutela del vincolo. Tuttavia, tale discrezionalità tecnica non esonera l'Amministrazione dall'onere di esplicitare in modo puntuale le ragioni per le quali lo specifico intervento sottoposto al suo esame risulti incompatibile con i valori paesaggistici tutelati.

Nel caso di specie tale onere motivazionale non può ritenersi assolto.

Il parere impugnato afferma che l'impianto "raggiungerebbe un'altezza di circa 21 metri", che sarebbe visibile da via Gramsci, dal Lungolago Cesare Battisti e dal bacino lacustre e che il contesto interessato sarebbe "troppo delicato da poter assorbire una trasformazione paesaggistica simile". Esso aggiunge che la situazione paesaggistica dell'area non risulterebbe "così compromessa dalle caratteristiche residenziali circostanti da poter tollerare l'inserimento" dell'opera proposta.

Si tratta, tuttavia, di affermazioni formulate in termini generici e che non consentono di individuare le specifiche ragioni dell'incompatibilità dell'intervento con i valori tutelati dal vincolo.

In particolare, il parere non chiarisce adeguatamente quali aspetti caratterizzanti del paesaggio locale verrebbero concretamente compromessi dall'installazione, quali visuali o prospettive verrebbero alterate, né in che misura la percezione del bene paesaggistico subirebbe un'effettiva compromissione. Le espressioni utilizzate ("contesto delicato", "trasformazione non tollerabile", "contraddizione con le esigenze della tutela") rimangono sul piano di valutazioni astratte e non risultano adeguatamente rapportate alle peculiarità del caso concreto.

Né appare significativo il riferimento all'altezza complessiva di circa 21 metri dell'impianto.

Come evidenziato dallo stesso parere della Soprintendenza, tale misura non corrisponde infatti all'altezza del manufatto da installare, ma all'altezza complessiva risultante dalla somma dell'edificio esistente e dell'antenna. Il nuovo elemento introdotto nel paesaggio è costituito da una struttura che emerge dalla copertura per circa 2,70 metri. Sotto tale profilo, il parere non sviluppa un'adeguata valutazione circa l'effettiva incidenza percettiva del manufatto aggiunto rispetto all'edificio già esistente, limitandosi a valorizzare un dato dimensionale che, considerato isolatamente, non appare idoneo a descrivere l'effettiva consistenza della trasformazione proposta.

Nemmeno può ritenersi che la sentenza abbia attribuito al parere una portata diversa da quella effettivamente posseduta laddove ha osservato che la motivazione adottata finisce, in concreto, per assumere carattere sostanzialmente generalizzato.

Il T.A.R. non ha affermato che la Soprintendenza abbia formalmente introdotto un divieto assoluto di installazione nell'intera area vincolata, ma ha rilevato che una motivazione fondata esclusivamente sull'altezza dell'infrastruttura e sulla sua visibilità è suscettibile di operare indistintamente rispetto a qualsiasi impianto avente analoghe caratteristiche tecniche. Tale rilievo appare condivisibile, poiché l'altezza e la visibilità costituiscono caratteristiche fisiologiche delle stazioni radio base e, se assunte isolatamente e astrattamente quali ragioni ostative, finiscono per rendere di fatto sempre non assentibile l'insediamento di tali infrastrutture all'interno dell'area tutelata.

Parimenti condivisibile è il rilievo del primo giudice concernente il mancato confronto dell'Amministrazione con le soluzioni progettuali e mitigative prospettate dall'istante.

Non si tratta, come sostenuto dall'appellante, di affermare l'esistenza di un obbligo della Soprintendenza di individuare autonomamente siti alternativi o di elaborare progetti sostitutivi. Piuttosto, una volta che il privato abbia illustrato le ragioni della compatibilità dell'intervento e le misure adottate per ridurne l'impatto, incombe sull'autorità procedente l'onere di confrontarsi con tali elementi e di esplicitare le ragioni per le quali essi siano ritenuti inidonei a superare le criticità riscontrate.

Nel caso in esame, il parere non contiene una valutazione specifica delle misure prospettate dalla società né chiarisce perché esse non siano idonee a consentire un equilibrato contemperamento tra le esigenze di tutela paesaggistica e l'interesse pubblico alla realizzazione delle infrastrutture di comunicazione elettronica, interesse che il legislatore nazionale ed eurounitario qualifica come particolarmente rilevante.

Correttamente, pertanto, il T.A.R. ha ritenuto carente il supporto motivazionale del parere e del conseguente diniego comunale.

I primi tre motivi di appello, pertanto, sono infondati e, di conseguenza, l'appello deve essere rigettato. Le difese riproposte dal Comune relative al quinto motivo del ricorso originario non devono essere esaminate, dal momento che tale motivo è stato assorbito dal T.A.R. e non è stato riproposto in appello da Iliad Italia s.p.a.

Le spese di lite del presente grado possono essere eccezionalmente compensate tra le parti in ragione della peculiarità delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Note

La presente decisione ha per oggetto TAR Lombardia, Brescia, sez. II, sent. n. 955/2024.