Consiglio di Stato
Sezione IV
Sentenza 24 giugno 2026, n. 5058

Presidente: Lopilato - Estensore: Fratamico

FATTO E DIRITTO

1. L'oggetto del presente giudizio è costituito:

- dal verbale di conferenza di servizi, ai sensi dell'art. 14-bis della l. n. 241/1990, del 19 maggio 2020, con cui è stata respinta la proposta avanzata dalla società La Pirotecnica s.r.l. per la realizzazione di un deposito di fuochi artificiali, con uffici e servizi, nel territorio del Comune di Teggiano;

- dalla nota della Regione Campania, prot. 6532 del 7 gennaio 2020;

- dalla nota della Provincia di Salerno, prot. 5197 del 21 gennaio 2020;

- dalla nota del Genio Civile Regione Campania, prot. 20466 del 13 gennaio 2020;

- dal verbale congiunto del 24 gennaio 2020 dei Comuni di Sala Consilina, Sant'Arsenio, San Rufo, Atena Lucana e Comunità Montana "Vallo di Diano";

- da tutti gli atti antecedenti, conseguenti o comunque connessi del procedimento.

2. Tali provvedimenti sono stati impugnati con ricorso dinanzi al T.A.R. per la Campania, Sezione staccata di Salerno, dalla società La Pirotecnica sulla base dei seguenti motivi:

a) violazione e/o erronea applicazione degli artt. 20 e 22 delle N.T.A. e del PUC del Comune di Teggiano;

b) violazione degli artt. 7 e 8 del d.P.R. n. 160/2010, dell'articolo 22, comma 10, del d.lgs. 105/2015, nonché del decreto Ministero dei lavori pubblici del 9 maggio 2001, sotto il profilo dell'erronea e/o falsa applicazione;

c) eccesso di potere per difetto di istruttoria, erronea e/o falsa comunque incompleta ed incongrua rappresentazione della realtà;

d) violazione di legge (art. 8 d.P.R. 7 settembre 2010, n. 160; artt. 1, 2, 3, 10-bis e 14 ss. l. 7 agosto 1990, n. 241 e s.m.i.; art. 97 Cost.) - eccesso di potere (difetto assoluto dei presupposti, di istruttoria e di motivazione - erroneità - arbitrarietà -abnormità - travisamento - sviamento) - violazione dei principi di imparzialità, trasparenza e buon andamento dell'azione amministrativa;

e) violazione e/o erronea applicazione degli artt. 2 e 97 Cost., nonché dell'art. 1 della l. n. 241/1990 s.m.i. sotto il profilo dell'inosservanza della buona fede e lealtà di comportamento nell'azione amministrativa, della imparzialità, trasparenza, nonché dei principi dell'ordinamento comunitario;

f) eccesso di potere per difetto dei presupposti e per disparità di trattamento e per travisamento dei fatti.

3. Con la sentenza n. 467 del 19 febbraio 2024 il T.A.R. per la Campania, Sezione staccata di Salerno, ha dichiarato inammissibile il ricorso, respingendo anche la domanda proposta dalla ricorrente per la condanna dell'Amministrazione al risarcimento del danno.

4. La originaria ricorrente ha chiesto al Consiglio di Stato di riformare la suddetta pronuncia, affidando il proprio appello a sei motivi così rubricati:

I) error in iudicando in ordine all'inammissibilità, per difetto di interesse, del ricorso principale. travisamento presupposti di fatto e di diritto;

II) error in iudicando et in procedendo, omessa pronuncia su questione rilevante; violazione del disposto di cui all'art. 112 c.p.c.;

III) erroneità ed illegittimità della sentenza T.A.R. Campania, Salerno, Sez. II, 19 febbraio 2024, n. 467, per violazione e/o falsa applicazione degli artt. 216 del t.u. leggi sanitarie r.d. 1265/1934 e 64 del r.d. n. 773/1931;

IV) error in iudicando nella individuazione e nella applicazione delle norme e della giurisprudenza che regolano il rapporto giuridico dedotto in giudizio, manifesta contraddittorietà, irragionevolezza;

V) eccesso di potere sotto il profilo della mancata applicazione del principio di ragionevolezza e proporzionalità, sviamento;

VI) erroneità ed illegittimità della sentenza T.A.R. Campania, Salerno, Sez. II, 19 febbraio 2024, n. 463, nella parte in cui respinge l'istanza di risarcimento del danno e/o indennizzo ex art. 2-bis, comma 1-bis, l. n. 241/1990, proposta in primo grado dalla "La Pirotecnica".

5. Si sono costituiti in giudizio la Direzione regionale Vigili del fuoco della Campania e il Comando provinciale Vigili del fuoco di Salerno, l'Azienda sanitaria locale di Salerno, la Regione Campania, il Comune di Teggiano e la Provincia di Salerno, eccependo l'inammissibilità e l'infondatezza nel merito dell'appello.

6. Con memorie del 18 e del 19 gennaio 2026 e repliche del 29 gennaio 2026 la società appellante ed il Comune di Teggiano hanno sviluppato ulteriormente le loro argomentazioni, insistendo nelle rispettive conclusioni.

7. All'udienza pubblica del 19 febbraio 2026 la causa è stata, infine, trattenuta in decisione.

8. Nella sentenza appellata il T.A.R. ha ritenuto inammissibile il ricorso "per carenza di interesse alla coltivazione dell'impugnativa avverso solo una delle ragioni ostative", evidenziando che in esso la ricorrente appariva aver formulato "censure volte a contestare esclusivamente le ragioni di cui ai punti 1 e 3 delle conclusioni del provvedimento impugnato", senza svolgere "alcuna rimostranza circa l'ostatività di cui al punto 4, con cui (era stata) dedotta la contrarietà... alle linee di sviluppo sostenibile del Vallo di Diano". Il T.A.R. ha, inoltre, reputato inammissibile il ricorso anche sotto un ulteriore profilo, costituito dall'acquiescenza mostrata dalla ricorrente rispetto alle previsioni del PUC approvato con delibera del Consiglio comunale n. 86 del 21 dicembre 2018, per cui l'edificabilità del territorio rurale avrebbe dovuto essere "strettamente funzionale" all'esercizio dell'attività agro-silvo-pastorale.

9. L'appellante ha lamentato l'erroneità della suddetta decisione, affermando di aver censurato, in realtà, tutti i presupposti della conclusione negativa della conferenza di servizi, compreso quello la cui omissione era stata posta dal T.A.R. all'origine dell'inammissibilità del gravame, avendo svolto a pag. 18 del suo ricorso contestazioni e rilievi rivolti all'Area interna del Vallo di Diano e riguardanti la presenza sul territorio agricolo dell'Ente Parco Vallo di Diano, sovrapponibile a quello della Comunità montana Vallo di Diano, di numerose imprese industriali o commerciali esercenti attività insalubri. Tali aziende sarebbero state anch'esse formalmente in contrasto con la pianificazione dell'Ente Parco e della Comunità montana, ma sarebbero comunque state "realizzate e autorizzate in quanto destinate esclusivamente all'economia commerciale del territorio della Valle di Diano". Così sarebbe dovuto avvenire, a dire della ricorrente, anche per l'attività di deposito di materiale pirotecnico da essa progettata, che avrebbe dovuto essere consentita in zona agricola, non dovendo, secondo il Settore Valutazioni e autorizzazioni ambientali della Regione Campania, neppure essere assoggettata a V.I.A./V.A.S. né a V.I.

10. A tali argomentazioni l'appellante ha aggiunto la circostanza per la quale il fondo di sua proprietà avrebbe inciso "per meno dell'uno per mille dell'area complessiva agricola del territorio della Comunità montana" e, non essendo ricompreso nelle aree agricole "di pregio", sarebbe stato "il luogo... ideale per impiantare un deposito di fuochi artificiali", avendo ottenuto il parere favorevole del CTR e del CCT e potendo garantire le condizioni di sicurezza e distanza previste dal regolamento del t.u.l.p.s.

11. La società appellante ha, poi, escluso che l'omessa impugnazione del PUC da parte sua potesse condurre all'inammissibilità del ricorso in quanto, a suo dire, il Comune, pur non avendo inserito l'attività di deposito di fuochi pirotecnici fra le destinazioni d'uso espressamente ammesse in zona agricola, non avrebbe potuto vietare all'interno di essa la costruzione dei relativi stabilimenti, avendo "l'obbligo di individuare aree specifiche nonché i criteri, i requisiti e le caratteristiche delle zone sulle quali (tali depositi avrebbero potuto)... essere installati".

12. La originaria ricorrente, precisando di aver inoltrato la sua richiesta di permesso di costruire a circa un anno dall'approvazione del PUC, e non in data antecedente, ha, altresì, dedotto di aver maturato un'aspettativa legittima alla realizzazione di quanto progettato in base al nulla osta di fattibilità rilasciatole dal Comitato tecnico regionale (CTR) e al parere favorevole della Commissione tecnica territoriale (CTT) per la Provincia di Salerno e di non aver ottenuto alcuna pronuncia dal T.A.R. sulle censure svolte al riguardo. L'appellante ha anche contestato quanto indicato nel verbale conclusivo della conferenza di servizi in ordine alla riconducibilità dell'eliminazione dall'art. 23 del PUC dell'ipotesi in precedenza prevista dalla lettera k) - relativa alla possibilità di svolgere in zona agricola attività di produzione e/o deposito di fuochi pirotecnici - all'intervento della Provincia di Salerno, che si sarebbe limitata a ribadire che le destinazioni d'uso ammesse (in zona agricola) avrebbero dovuto essere "esclusivamente quelle strettamente legate alla conduzione del fondo".

13. Con gli ultimi motivi la società La Pirotecnica ha, infine, insistito nella domanda di condanna dell'Amministrazione al risarcimento del danno, sostenendo di aver dato piena dimostrazione di tutti i presupposti oggettivi e soggettivi per l'accertamento della responsabilità e della sussistenza del pregiudizio risarcibile.

14. Tali censure si rivelano infondate e non suscettibili, in ogni caso, di condurre alla riforma della sentenza appellata per le ragioni di seguito illustrate.

15. La Sezione ha avuto più volte occasione di ribadire che "In presenza di provvedimenti motivati con distinte ragioni, ciascuna delle quali di per sé astrattamente sufficiente a sorreggere la volizione amministrativa, la parte che agisce per l'annullamento ha l'onere di aggredire tutti i pilastri motivazionali che reggono l'avversata decisione, pena l'inammissibilità dell'azione, strutturalmente inidonea, quand'anche in toto accolta, a determinare l'annullamento dell'atto, che, al contrario, resterebbe in piedi in virtù delle ragioni non fatte oggetto di censura" (cfr., ex multis, C.d.S., Sez. IV, 15 aprile 2025, n. 3247).

Nella sua decisione il T.A.R., evidenziando il carattere plurimotivato dell'atto conclusivo della conferenza di servizi ha correttamente sottolineato come il ricorso di primo grado non contenesse alcun motivo volto a confutare il punto 4 delle conclusioni di tale provvedimento con cui l'Autorità procedente aveva condiviso, in particolare, la contrarietà al progetto manifestata da tutti i Comuni vicini, in quanto contrastante "nettamente con il Piano di sviluppo sostenibile dell'Area interna del Vallo di Diano" .

16. La suddetta omessa contestazione non appare sufficientemente smentita neppure dall'esame delle argomentazioni esposte dalla società ricorrente a pag. 18 del suo ricorso, né dalle altre precisazioni sviluppate nel gravame, in cui la ricorrente risulta essersi, in verità, limitata a richiamare il fatto che la zona contigua al Parco Nazionale del Cilento Vallo di Diano non fosse tutelata ai sensi dell'art. 142 del d.lgs. n. 42/2004 e che nella medesima area fossero presenti già altre imprese e depositi di fuochi pirotecnici e altre attività insalubri, non destinate all'agricoltura. Tale omessa contestazione non può che determinare, come già ritenuto dal giudice di primo grado, l'inammissibilità dell'originario ricorso, essendo la contrarietà dell'intervento progettato al Piano di sviluppo del Vallo di Diano e l'opposizione dei Comuni della zona e della Comunità Montana state, come anticipato, non solo chiaramente manifestate dagli enti competenti all'interno della conferenza di servizi, ma soprattutto recepite nella decisione finale dall'Autorità procedente che le ha considerate parte integrante e al contempo autonoma della motivazione.

17. Per effetto delle argomentazioni che precedono devono essere, dunque, respinte le censure formulate dall'appellante circa la declaratoria di inammissibilità del ricorso di primo grado che deve essere, invece, confermata.

18. Non meritevoli di accoglimento sono, altresì, le doglianze della società appellante volte ad escludere l'inammissibilità del ricorso di primo grado anche sotto il diverso profilo della omessa impugnazione del PUC. Come anche in questo caso già rilevato dal T.A.R., la proposta della ricorrente di realizzare nei luoghi di causa, corrispondenti a zona agricola "ordinaria", un deposito di fuochi artificiali risulta in aperto contrasto con le NTA del PUC (artt. 20-28) e, in particolare, con le disposizioni relative al Sistema naturale rurale in base alle quali "le destinazioni d'uso ammesse... sono esclusivamente quelle direttamente legate alla conduzione del fondo" e dalle quali "le attività di produzione e/o deposito di fuochi pirotecnici" sono state espressamente espunte (cfr. lettera k dell'art. 21 e lettera k dell'art. 23 delle NTA).

19. Dalla chiara contrarietà delle NTA del PUC all'iniziativa della ricorrente, che non può essere attenuata né tantomeno elisa dai due pareri favorevoli preliminarmente acquisiti da CTR (Comitato tecnico regionale della Campania) e CCT (Commissione tecnica territoriale per la Provincia di Salerno), che, attenendo ad ambiti diversi, non possono sostituirsi al Comune - titolare della potestà urbanistica- né dalla nota comunale del 20 gennaio 2020, atto meramente procedimentale, derivava, perciò, l'onere di una specifica impugnazione, sia pure congiunta alla conclusione negativa della conferenza di servizi che ne costituiva diretta applicazione, per evitare gli effetti preclusivi di disposizione rispetto alla realizzabilità di un simile progetto.

20. Alla luce delle considerazioni che precedono, deve essere, quindi, confermata l'inammissibilità del ricorso di primo grado sotto entrambi i profili già rilevati dal T.A.R., con conseguente rigetto dell'appello e superfluità della trattazione delle ulteriori doglianze formulate nel merito dalla originaria ricorrente, come detto, non in grado di condurre all'illegittimità del provvedimento impugnato.

21. Le spese del presente grado di appello tra la società appellante ed il Comune di Teggiano seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo, mentre quelle nei confronti delle altre amministrazioni costituite possono essere compensate, sussistendone giusti motivi.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la società appellante alla rifusione in favore del Comune di Teggiano delle spese del grado di appello, liquidate in euro 4.000,00, oltre accessori di legge.

Compensa le spese nei confronti delle altre parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Note

La presente decisione ha per oggetto TAR Campania, Salerno, sez. II, sent. n. 467/2024.