Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
Latina, Sezione I
Sentenza 5 agosto 2026, n. 935

Presidente: Scala - Estensore: Santoro Cayro

FATTO

1. Gli odierni ricorrenti hanno rappresentato di essere eredi del sig. Pier Luigi F. (deceduto in data 30 luglio 2009) e successori mortis causa nella titolarità di un'unità immobiliare sita in Gaeta, abusivamente realizzata in area sottoposta a vincolo paesaggistico e oggetto di domanda di condono presentata dal medesimo sig. F. ai sensi della l. n. 47/1985, corredata da istanza di parere ex art. 32 della medesima legge presentata in data 30 settembre 2003.

Con la determina dirigenziale n. 239/URB del 30 dicembre 2005 l'amministrazione comunale, facendo seguito al parere "favorevole" di compatibilità paesaggistica precedentemente adottato con provvedimenti prot. n. 7703 del 24 febbraio 2004 e prot. n. 18227 del 6 maggio 2004, aveva proceduto alla quantificazione dell'indennità risarcitoria di cui all'art. 167 d.lgs. n. 42/2004 nella misura di euro 7.398,59 a titolo di sanzione per danno ambientale, come da perizia di stima allegata alla medesima determina, ed euro 197,26 quale rimborso delle spese di stima.

La quantificazione dell'indennità risarcitoria e la correlata perizia di stima erano notificate al sig. F. con nota prot. n. 7835 del 22 febbraio 2006.

Con nota prot. n. 40928 del 14 luglio 2015 gli odierni ricorrenti venivano sollecitati al pagamento di dette somme, in quanto non ancora corrisposte.

2. Con ricorso spedito per la notifica in data 3 dicembre 2015 e depositato il 30 dicembre 2015, gli interessati hanno gravato gli atti sopra citati, proponendo le seguenti censure:

A) "Violazione di legge (art. 7, comma 1, legge n. 689 del 1981)".

La parte invoca il principio di intrasmissibilità agli eredi delle sanzioni amministrative pecuniare di cui all'art. 7 l. n. 689/1981, applicabile anche alla indennità oggi disciplinata dall'art. 167 d.lgs. n. 42/2004, come da giurisprudenza evocata in ricorso: la sanzione di cui trattasi, irrogata al de cuius con determinazione n. 239 del 2005 e notificata ex novo agli odierni ricorrenti in qualità di eredi del "trasgressore", dunque, non sarebbe da essi dovuta;

B) "Violazione di legge (art. 28, comma 1, legge n. 689 del 1981)".

In subordine, i ricorrenti eccepiscono la prescrizione della sanzione amministrativa di cui trattasi per decorso del termine quinquennale di cui all'art. 28, comma 1, l. n. 689 del 1981, essendo decorsi ben 9 anni e 8 mesi dalla data della nota (prot. n. 7835 del 22 febbraio 2006) con cui il Comune di Gaeta aveva inoltrato al sig. F. la relativa richiesta di pagamento;

C) "Violazione di legge (art. 1, legge n. 689 del 1981)".

In via ulteriormente gradata, si deduce l'inapplicabilità al caso di specie (i.e., sanatoria richiesta in data 23 settembre 1986 per un immobile abusivo realizzato nel 1960) della sanzione irrogata ai sensi del d.lgs. n. 42/2004 in virtù del principio di irretroattività della normativa di ultimo richiamata, essendo essa entrata in vigore in data 1° maggio 2004 (ex art. 183 del medesimo codice), e dunque dopo la costruzione del fabbricato e comunque successivamente alla presentazione dell'istanza di sanatoria;

D) "Eccesso di potere - violazione di legge".

In subordine rispetto alle precedenti doglianze, i ricorrenti contestano la misura della sanzione irrogata nella fattispecie, quantificata nella perizia di stima in euro 7.398,594 (pari al maggior importo tra il danno ambientale - di pari ammontare - e il profitto conseguito - determinato in euro 1.124,47), atteso che: la potestà di determinazione della sanzione è rimessa alle Regioni ex art. 82 d.P.R. n. 616/1977; il Comune di Gaeta ha agito in forza della sub-delega conferitagli ai sensi dell'art. 1, comma 4 della l.r. n. 59/1995; quest'ultima norma richiama espressamente (ed esclusivamente) la l.r. n. 11/1993, che all'art. 1, comma 4, statuisce che la sanzione per le opere abusive effettuate in conformità alle norme di tutela paesaggistica che siano "compatibili o comunque non in assoluto incompatibili con lo stato dei luoghi" è fissata in misura equivalente, rispettivamente, al profitto conseguito o al doppio dello stesso; poiché nella specie si tratta di opere "compatibili", come si evince dalla determinazione dirigenziale n. 239 del 2005, l'amministrazione avrebbe dovuto stabilire la sanzione esclusivamente in misura pari al profitto conseguito, avendo il legislatore regionale valutato inesistente il danno ambientale in tali ipotesi. Si contestano, pertanto, sia la determina municipale adottata nel 2005, sia gli atti ad essa presupposti e ivi richiamati;

E) "Eccesso di potere - violazione di legge".

Ancora in via di ulteriore subordine, lamentano i ricorrenti che, a fronte di opere ritenute compatibili con il paesaggio, sarebbe sproporzionata e illogica una sanzione rapportata al danno (per l'appunto inesistente nella specie), piuttosto che al profitto;

F) "Eccesso di potere - violazione di legge".

Da ultimo, la parte deduce che, in forza del disposto dell'art. 1, comma 2-bis l.r. n. 11/1993, il profitto è determinato "in ragione del 3 per cento del valore catastale delle opere realizzate (...)", mentre nel caso di specie l'amministrazione lo avrebbe illegittimamente quantificato applicando la più elevata percentuale del 4,5%.

3. Il Comune di Gaeta si è costituito in giudizio con atto depositato in data 12 ottobre 2017, corredato da documentazione.

4. All'udienza di smaltimento dell'arretrato del 26 giugno 2026 la causa è stata discussa e trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso è infondato.

2. Ai fini della delibazione del merito del gravame giova innanzitutto rammentare che, in forza del disposto del comma 1 dell'art. 167 d.lgs. n. 42/2004, "In caso di violazione degli obblighi e degli ordini previsti dal Titolo I della Parte terza, il trasgressore è sempre tenuto alla rimessione in pristino a proprie spese, fatto salvo quanto previsto al comma 4".

A sua volta, il comma 4 disciplina le ipotesi in cui è ammesso, in via postuma, l'accertamento di compatibilità paesaggistica, da effettuarsi secondo il disposto del successivo comma 5, il quale, tra l'altro, prevede che "Qualora venga accertata la compatibilità paesaggistica, il trasgressore è tenuto al pagamento di una somma equivalente al maggiore importo tra il danno arrecato e il profitto conseguito mediante la trasgressione. L'importo della sanzione pecuniaria è determinato previa perizia di stima (...)".

Come chiarito in giurisprudenza, la disposizione in esame "(in coerenza con quanto previsto dall'art. 15 della legge n. 1497 del 1939 e poi dall'art. 164 del D. L. vo n. 490 del 1999) prevede che il proprietario dell'immobile abusivo - ove l'autorità competente accerti la compatibilità dell'opera con il regime vincolistico - è tenuto al pagamento di una somma equivalente al maggiore importo tra il danno arrecato e il profitto conseguito mediante la trasgressione" (cfr. C.d.S., Sez. I, parere n. 558/2025 del 9 giugno 2025).

Nel caso di specie, l'amministrazione comunale odierna resistente, nell'ambito di una procedura di condono avviata ai sensi della l. n. 47/1985, ha dapprima espresso una valutazione di compatibilità paesaggistica dell'abuso ai sensi dell'art. 32 e poi provveduto, previa perizia di stima elaborata da un funzionario tecnico all'uopo incaricato, alla quantificazione dell'indennità risarcitoria nei confronti del soggetto istante, poi deceduto.

3. Ciò premesso, in merito alla quaestio iuris della natura della "sanzione pecuniaria" di cui trattasi si sono sviluppati, nella giurisprudenza amministrativa, due contrapposti orientamenti: l'uno, tradizionale, ascrive ad essa vera e propria natura di natura "sanzione amministrativa"; l'altro, più recente, attribuisce all'istituto natura riparatoria, intendendolo quale misura alternativa al ripristino dello status quo ante, escludendo di conseguenza l'applicazione dei precetti di cui alla l. 24 novembre 1981, n. 689 (si rinvia, sul punto, al precedente del C.G.A.R.S., Sez. giur., sent. 9 febbraio 2021, n. 95, che offre un'esaustiva ricostruzione delle due tesi interpretative).

Il Collegio ritiene di far proprio il secondo di tali orientamenti, in quanto maggiormente aderente alla ratio dell'istituto: invero, quella di cui trattasi è una misura pecuniaria che assolve ad una funzione prettamente riparatoria del contesto paesaggistico violato dall'abuso (i.e., intervento edilizio posto in essere in assenza della preventiva autorizzazione paesaggistica), essendo oltretutto le relative somme, per disposizione di legge, "utilizzate per finalità di salvaguardia, interventi di recupero dei valori ambientali e di riqualificazione delle aree degradate" (cfr. art. 167, comma 6). La "sanzione" pecuniaria in esame, dunque, non persegue una finalità propriamente punitivo/afflittiva, con conseguente sottrazione della stessa alle regole che, in generale, governano il genus delle sanzioni amministrative.

4. In particolare, quanto alla questione della trasmissibilità agli eredi, è possibile richiamare il principio di diritto recentemente espresso dal sopra citato precedente di cui al parere del Consiglio di Stato n. 558/2025, cui pertanto si rinvia ai sensi e per gli effetti dell'art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a., secondo cui «16. Quanto (...) alla questione della trasmissibilità della sanzione pecuniaria deve rilevarsi come essa è strettamente connessa alla natura della sanzione stessa. 16.1. Richiamando la recente sentenza del Tar Catania n. 400 del 3 febbraio 2025 il Collegio condivide la tesi secondo cui "nel caso delle violazioni relative alla tutela del vincolo paesistico-ambientale, tanto l'art. 15 della legge 29 giugno 1939, n. 1497, quanto il successivo art. 164 del 29 ottobre 1999, n. 490 e, attualmente, l'art. 167 del d.lgs. n. 42/2004, prevedono la sanzione pecuniaria come alternativa alla sanzione di carattere reale della rimozione dell'opera realizzata senza autorizzazione paesaggistica, rimettendo la scelta tra le due all'amministrazione preposta alla tutela del vincolo [...] La sanzione è, dunque, delineata non come mera sanzione pecuniaria, ma come sanzione riparatoria alternativa al ripristino dello status quo ante; proprio in funzione della sua natura di carattere ripristinatorio, alternativo alla demolizione, viene ragguagliata 'al pagamento di una somma equivalente al maggiore importo tra il danno arrecato e il profitto conseguito mediante la trasgressione' e, in base all'art. 167 del d.lgs. 42 del 2004, le somme 'sono utilizzate per finalità di salvaguardia, interventi di recupero dei valori ambientali e di riqualificazione delle aree degradate'. Pertanto, come in generale per le sanzioni pecuniarie in materia edilizia, tali sanzioni pecuniarie non hanno carattere punitivo, con la conseguenza che sono sottratte al principio della responsabilità personale dell'autore della violazione, di cui alla legge n. 24 novembre 1981, n. 689, mentre la natura ripristinatoria le rende trasmissibili agli eredi come già affermato per le sanzioni pecuniarie in materia edilizia sostitutive di interventi di carattere ripristinatorio".

Deve, pertanto, ritenersi ammissibile la contestazione della violazione e l'irrogazione della sanzione anche nei confronti degli aventi causa dei soggetti che hanno realizzato l'opera abusiva, non trovando applicazione la norma, contenuta nell'art. 7 della l. 24 novembre 1981, n. 689, che stabilisce l'intrasmissibilità delle sanzioni agli eredi e ai terzi aventi causa: «In tal senso, presupposto per l'adozione della misura è non già l'accertamento di responsabilità individuale nella commissione dell'illecito, bensì la verifica di un'avvenuta trasformazione dei luoghi, attraverso la realizzazione dell'opera, contrastante con le norme di tutela paesaggistica. La c.d. "sanzione" paesaggistica ha, dunque, la finalità di perseguire non tanto la "punizione" dei responsabili, quanto la ricomposizione dell'ordine urbanistico violato, al fine del soddisfacimento del prevalente interesse pubblico all'ordinato assetto del territorio. Del tutto legittima, dunque, è l'ingiunzione del pagamento della sanzione rivolta agli attuali proprietari dell'immobile (cfr. T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. II, 7 marzo 2024, n. 899)» (cfr. sempre C.d.S., parere n. 558/2025, cit.).

Nel senso della trasmissibilità agli eredi della "sanzione" pecuniaria di cui all'art. 167 d.lgs. n. 42/2004 cfr., altresì, C.d.S., Sez. VI, 15 aprile 2015, n. 1927; 9 aprile 2018, n. 2155; Sez. II, 30 ottobre 2020, n. 6678; Sez. VI, 21 dicembre 2020, n. 8171; e ancora T.A.R. Sicilia, Palermo, Sez. III, 4 dicembre 2024, n. 3330, che sottolinea come trattasi di "sanzione riparatoria alternativa" "connotata dalla cura dell'interesse paesaggistico, essendo effettuata in base a una stima nel maggiore importo tra il danno arrecato e il profitto conseguito. L'irrogazione della sanzione in discorso è riconducibile inoltre alla ratio di curare l'ambiente. In tal senso il parametro di quantificazione prescelto dal legislatore non è avulso dalla necessità di superare la prospettiva ripristinatoria, di per sé rinvenibile nella sola riduzione in pristino ed è riconducibile alla necessità di calmierare l'esternalità negativa derivante dalla trasgressione paesaggistica, connessa ad un interesse in parte adespota, anche in relazione alla sua connessione con il valore dell'ambiente e delle esigenze di preservarlo per le generazioni future".

5. Ne consegue, quale corollario, che non merita pregio nemmeno l'ulteriore doglianza (sollevata con il secondo motivo) con cui è stata dedotta la prescrizione del diritto dell'amministrazione a contestare ai ricorrenti le somme dovute a titolo di indennità risarcitoria, invocando a tal proposito il disposto dell'art. 28 l. n. 689/1981.

Del resto, la ricostruzione propugnata in ricorso, che fa decorrere il termine quinquennale di cui trattasi dalla determinazione dell'indennità da parte del resistente Comune (ed esattamente dalla notifica della medesima al de cuius, avvenuta con nota del 22 febbraio 2006), appare in ogni caso distonica rispetto al convincente orientamento giurisprudenziale che ritiene pur sempre applicabile un termine di prescrizione di cinque anni, ma non in forza del citato art. 28, quanto piuttosto ai sensi dell'art. 2043 c.c., trovando la sanzione riparatoria la propria ragione giustificatrice in un fatto antigiuridico (l'abuso edilizio, inteso quale illecito permanente), e precisando che il relativo dies a quo decorre dal rilascio del titolo in sanatoria: "nell'ipotesi in cui - come nel caso di specie - la richiesta di nulla osta rivolta alla Soprintendenza si inserisca in una vicenda condonistica, il provvedimento espresso di nulla osta (e quindi di compatibilità dell'abuso con il paesaggio) o il silenzio assenso formatosi, ed anche l'eventuale contestuale determinazione discrezionale della somma dovuta dal privato non integrerebbero (ancora) il dies a quo a partire dal quale inizierebbe a maturare la prescrizione della pretesa pecuniaria avanzata ex art. 167 citato. Tenuto conto infatti che sulla richiesta di condono dovrebbe pronunciarsi il comune, e che lo stesso potrebbe denegarlo per le più diverse ragioni, non afferenti al vincolo paesaggistico insistente sula area (parametro, quest'ultimo citato, di esclusiva pertinenza dell'autorità preposta alla gestione del vincolo suddetto) fino a che non sia stato rilasciato il permesso di costruire in sanatoria non potrebbe iniziare a prescriversi la pretesa ex art. 167 (in termini, con riferimento alla individuazione del dies a quo di maturazione dal quale far decorrere il tempo necessario alla prescrizione tra le tante: C.G.A.R.S., 5 giugno 2017, n. 270; 22 agosto 2018 n.484; 27 dicembre 2018, n.1034 che fanno coincidere 'il momento della cessazione del carattere permanente dell'illecito paesaggistico con il rilascio della concessione edilizia in sanatoria'). (...) La pretesa dell'Amministrazione non sarebbe esigibile, proprio perché sino al momento del rilascio del permesso di costruire in sanatoria non vi sarebbe neppure certezza sulla possibilità, per il richiedente, di conservare l'immobile (o di non doverlo, invece, demolire): è del tutto evidente che la prescrizione non possa decorrere, armonicamente con il principio di cui all'art. 2935 c.c." (cfr. C.G.A.R.S., n. 95/2021, cit. Per la decorrenza del termine dal rilascio della concessione in sanatoria cfr. T.A.R. Sicilia, Catania, 31 ottobre 2022, n. 2852; 11 agosto 2022, n. 2262; 30 giugno 2022, n. 1759; C.G.A.R.S., Sez. giur., 17 marzo 2021, n. 214; 12 maggio 2021, nn. 422, 423 e 424; 14 ottobre 2021, n. 854; Sez. riun., 4 maggio 2021, n. 138; 10 maggio 2021, n. 143; 11 maggio 2021, n. 146; 12 maggio 2021, n. 150; 1° luglio 2021, n. 212; 15 ottobre 2021, n. 322).

Nel caso di specie, peraltro, il materiale di causa non consente di stabilire se (ed eventualmente quando) il procedimento "principale" di condono si sia concluso con un provvedimento definitivo di accoglimento dell'istanza.

7. Per le stesse argomentazioni sopra rassegnate non può essere apprezzata favorevolmente la doglianza con cui parte ricorrente deduce la violazione del principio di irretroattività della sanzione.

Invero, anche con riguardo a tale aspetto la giurisprudenza si è pronunciata espressamente, chiarendo che bisogna fare riferimento al momento di adozione del provvedimento, piuttosto che a quello di commissione dei fatti presupposti, per valutare la disciplina applicabile al caso concreto (cfr. C.G.A.R.S., Sez. giur., sent. 14 giugno 2021, n. 533; 25 febbraio 2021, n. 139; T.A.R. Palermo, n. 3330/2024, cit.).

8. Quanto alle ulteriori censure dedotte con il quarto e quinto mezzo, con cui si contesta l'inesistenza, nel caso di specie, di un danno ambientale e conseguentemente l'erroneità del quantum irrogato (sub specie di violazione della normativa regionale asseritamente applicabile ed eccesso di potere per difetto di proporzionalità/adeguatezza), si osserva che l'indennità è stata determinata - sulla base di un'accurata perizia di stima - in applicazione del disposto dell'art. 167 d.lgs. n. 42/2004, con cui è stata superata la (difforme) disciplina di fonte regionale di cui alla l.r. n. 11/1993 (dedicata alla "Determinazione dell'indennità per il danno ambientale"): in particolare, la norma di riferimento impone, in caso di valutazione di compatibilità paesaggistica degli abusi, di operare un raffronto tra il "danno" prodotto e il "profitto" conseguito.

Nel caso di specie, all'esito del confronto tra i due "poli" di riferimento, ossia il danno (quantificato in euro 7.398,59 euro) e il profitto (1.124,47 euro), è stato del tutto legittimamente preso a parametro di commisurazione della "sanzione" ripristinatoria il primo, in quanto di importo maggiore.

9. Tale argomentazione determina l'inammissibilità per difetto di interesse dell'ultimo motivo di doglianza (con il quale si contesta la correttezza del calcolo matematico compiuto nella perizia di stima con specifico riferimento alla determinazione del profitto, essendo stata applicata una percentuale più elevata di quella ritenuta in ipotesi corretta: 4,5% in luogo del 3% previsto dal legislatore regionale), atteso che la sanzione riparatoria è stata comunque commisurata al diverso parametro del danno ambientale.

10. In conclusione, il ricorso va rigettato.

11. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate in favore del Comune di Gaeta come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione staccata di Latina (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna i ricorrenti al pagamento delle spese di lite nei confronti del Comune resistente nella misura di euro 2.000, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.