Consiglio di Stato
Sezione VI
Sentenza 6 ottobre 2026, n. 7348

Presidente: Ponte - Estensore: Caponigro

FATTO

1. L'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, con la delibera n. 255/24/CONS, ha regolamentato la "Disciplina e qualità del servizio di assistenza clienti nel settore delle comunicazioni elettroniche e dei servizi media audiovisivi".

La TIM s.p.a. ha proposto ricorso dinanzi al T.A.R. per il Lazio per l'annullamento di molteplici disposizioni in essa contenute, contestando la scelta dell'Autorità di prevedere l'obbligo per gli operatori di dotarsi di un customer care con operatore persona fisica, raggiungibile attraverso una numerazione gratuita.

Il T.A.R. per il Lazio, Sezione Quarta, con la sentenza n. 12219 del 20 giugno 2025, ha accolto il ricorso nei limiti indicati in parte motiva, e cioè ha annullato la previsione di cui all'art. 5, comma 7, dell'allegato A alla delibera, impositiva della gratuità del servizio, ed ha respinto il ricorso per il resto.

2. L'Autorità, con ricorso in appello R.G. n. 8018 del 2025, ha contestato la sentenza nella parte in cui il ricorso di primo grado è stato accolto.

A tal fine ha articolato le seguenti doglianze:

Violazione e falsa applicazione dell'art. 64 del codice del consumo d.lgs. n. 206 del 2005. Manifesta illogicità e irragionevolezza della sentenza nella parte in cui non consente di introdurre una norma di favor per il consumatore tenuto a contattare l'operatore telefonico in merito al contratto concluso.

L'art. 64 del codice del consumo si limiterebbe a disporre che il consumatore, per contattare un professionista in relazione a un contratto, non debba pagare più della tariffa di base, ma tale disposizione non escluderebbe che il servizio possa essere offerto gratuitamente, come nel caso del customer care degli operatori di comunicazione elettronica.

La norma introdurrebbe un favor per il consumatore in coerenza con la previsione del Piano nazionale di numerazione, adottato con la delibera n. 8/15/CIR, che include numerazioni gratuite come quelle per i servizi di assistenza clienti.

A ciò soccorrerebbe, infatti, l'art. 15 del PNN, a norma del quale i numeri di assistenza clienti devono essere gratuiti per il chiamante, indipendentemente dalla rete di appartenenza.

In definitiva, il quadro normativo vigente già garantirebbe la gratuità di tali chiamate in base agli obblighi di non onerosità previsti dall'art. 1, comma 1, lett. j), e dall'art. 15 del PNN.

Tim s.p.a. ha contestato la fondatezza dei motivi dedotti, concludendo per il rigetto dell'appello proposto dall'Autorità.

L'operatore telefonico, tra l'altro, ha evidenziato che:

- con la delibera n. 79/09/CSP del 14 maggio 2009, in un contesto ove il telefono era l'unica forma di comunicazione tra utente e operatore, l'AGCOM ha adottato la "Direttiva in materia di qualità dei servizi telefonici di contatto (call center) nel settore delle comunicazioni elettroniche" ("Delibera 79"), disciplinando, per quanto qui interessa, il servizio di call center con operatore umano "senza oneri per il chiamante" [v. artt. 1, lett. n), e 6];

- con la delibera 375 l'AGCOM, "anche alla luce dei cambiamenti nel mercato" e della relativa emersione di una molteplicità di canali di comunicazione diversi dal tradizionale servizio telefonico, ha indetto una consultazione pubblica per la "revisione della disciplina dei servizi di contatto tramite operatore" (c.d. canali human) di cui alla delibera 79, sottoponendo agli stakeholders "una serie di quesiti finalizzati ad aggiornare la disciplina vigente in materia di assistenza ai clienti risalente al 2009".

Tim ha evidenziato che l'appello dell'Autorità volto a mettere in discussione l'accoglimento del terzo motivo del ricorso di primo grado fa sorgere l'interesse, in via cautelativa, a proporre appello incidentale in relazione alla statuizione di cui al § 13, pag. 11, della sentenza nonché a riproporre censure dedotte con lo stesso terzo motivo di ricorso non esaminate o assorbite dal T.A.R.

L'appello incidentale è articolato nei seguenti motivi:

Sul III motivo: error in iudicando in parte qua in relazione al § 13, p. 11, della sentenza per violazione degli artt. 21 della direttiva 2011/83/UE, 64 del codice del consumo, 56 TFUE, 11, 23, 41 e 117 Cost.; dei principi di legalità, ragionevolezza e proporzionalità.

La sentenza ha espunto l'obbligo generalizzato, in capo agli operatori, di utilizzare "numerazioni gratuite" per il servizio di call center, prescindendo dall'esame delle disposizioni del PNN, ritenute inapplicabili nella specie.

Ad ogni buon conto, nella denegata ipotesi in cui si ritenesse che le censurate disposizioni del PNN possano comunque trovare applicazione nella specie (quod non, stante l'ormai incontestato accertamento di segno opposto del T.A.R.), Tim ha impugnato il § 13 della sentenza nella parte in cui è stata ritenuta tardiva la "domanda di annullamento delle disposizioni" del PNN.

Invero, l'AGCOM, nell'imporre illegittimamente agli operatori, con la previsione di cui all'art. 5, comma 7, della nuova direttiva, di utilizzare "numerazioni gratuite e per le quali non è previsto alcun tipo di addebito al chiamante a qualsiasi rete esso appartenga", sembra aver inteso, all'esito della rinnovata valutazione dei costi di accesso nel diverso contesto fattuale multicanale, anche confermare gli artt. 1, comma 1, lett. j) e s), e 15 del PNN (p. 16 dell'all. 1 alla delibera 255), facendo così sorgere l'interesse di TIM a impugnare pure tali "previsioni" (sempre ove ritenute applicabili).

Di qui la tempestività dell'impugnazione.

Si tratterebbe, peraltro, di previsioni che, come confermato dallo stesso T.A.R., si pongono, al pari dell'art. 5, comma 7, della nuova direttiva, in diretto contrasto con l'art. 64 del codice del consumo, di recepimento dell'analogo testo dell'art. 21 della direttiva 2011/83/UE che, come noto, costituisce una direttiva di massima armonizzazione.

Sempre nella denegata ipotesi di applicabilità nella specie delle suddette "previsioni" del PNN, indipendentemente dalla loro tempestiva impugnazione o meno, le stesse andrebbero comunque doverosamente disapplicate in quanto configuranti un atto normativo regolamentare in contrasto con l'art. 21 della direttiva 2011/83/UE, di cui l'art. 64 del codice del consumo costituisce una mera trasposizione.

Tim s.p.a., ai sensi dell'art. 101, comma 2, c.p.a., per mero tuziorismo, ha anche riproposto ulteriori argomentazioni, assorbite e non esaminate in primo grado, dedotte nel terzo motivo di ricorso.

Assotelecomunicazioni - ASSTEL è intervenuta ad opponendum dell'appello proposto dall'AGCom, sostenendo, con ampie ed approfondite deduzioni, le ragioni di Tim.

3. Tim, con ricorso R.G. n. 8030 del 2025, ha impugnato la sentenza del T.A.R. per il Lazio n. 12219 del 20 giugno 2025 nelle parti in cui l'ha vista soccombente, vale a dire nella parte in cui non sono stati accolti i primi due motivi di ricorso, nonché per la condanna dell'AGCom all'adozione delle misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta da Tim in giudizio ex artt. 30 e 34, comma 1, lett. c), c.p.a.

A tal fine, ha dedotto i seguenti motivi:

Sul I motivo: error in procedendo et in iudicando per violazione degli artt. 64, comma 2, c.p.a., 115 c.p.c., 56 TFUE, 41 e 117 Cost., 1 e 3 l. n. 241 del 1990, 2 l. n. 481 del 1995, 1 l. n. 249 del 1997, 98-quaterdecies, 98-quindecies, 98-sexiesdecies CCE, delle LG del Berec, della delibera n. 197/23/CONS recante il codice di condotta, dell'all. 2 alla delibera 255, dei principi di legalità, ragionevolezza e proporzionalità.

Non vi sarebbe una base normativa attributiva all'Autorità del potere di imporre un obbligo generalizzato agli operatori di garantire ai propri clienti, pur nell'attuale contesto multicanale, una specifica tipologia di assistenza, vale a dire quella tradizionale telefonica con addetto al call center, peraltro nel rispetto di stringenti previsioni, piuttosto che consentire loro, nell'ambito della rispettiva autonoma organizzazione, di strutturare il customer care più adeguato alle esigenze della propria clientela.

Con il combinato disposto delle disposizioni della nuova direttiva, l'Autorità, pur nel sopraggiunto contesto multicanale, avrebbe unilateralmente imposto agli operatori di assicurare ai clienti una specifica tipologia di assistenza, ossia quella telefonica con addetto al call center, nel rispetto di stringenti prescrizioni a pena di sanzione, sicché avrebbe varcato il confine esterno delle proprie attribuzioni, operando in carenza di potere.

La tesi del T.A.R. avrebbe violato l'art. 41 Cost., in quanto la decisione su quali tipologie di contatto mettere a disposizione del cliente rientrerebbe nella libera organizzazione imprenditoriale di ciascun operatore.

Il T.A.R. non si sarebbe neppure avveduto che, nell'attuale scenario in cui l'evoluzione tecnologica fa emergere sempre nuovi canali e nuove modalità di interazione tra utenti e operatori, l'Autorità avrebbe dovuto limitarsi a dettare, al fine di rispettare i principi del diritto UE e di non comprimente ingiustificatamente la libertà d'impresa, soltanto i principi generali dell'assistenza clienti senza costringere gli operatori all'utilizzo indiscriminato di una specifica tipologia di contatto.

Il giudice di primo grado avrebbe violato l'art. 64, comma 2, c.p.a. per non avere considerato ai fini del decidere un fatto pacifico tra le parti, e cioè che il contatto telefonico sarebbe ormai minoritario rispetto a quello digitale, ritenendo invece erroneamente che il primo rimarrebbe il "principale canale utilizzato dagli utenti".

Sul II motivo: error in procedendo et iudicando per omessa pronuncia; violazione degli artt. 56 TFUE, 41 e 117 Cost., 1 e 3 l. n. 241 del 1990, 2 l. n. 481 del 1995, 1 l. n. 249 del 1997, 98-quaterdecies, 98-quindecies, 98-sexiesdecies CCE, delle LG del Berec, della delibera n. 197/23/CONS recante il codice di condotta, dell'all. 2 alla delibera 255, dei principi di legalità, ragionevolezza e proporzionalità.

L'obbligo generalizzato di call center in person si sarebbe risolto in una misura eccessivamente onerosa e sproporzionata per gli operatori atteso che i suoi costi non corrisponderebbero proporzionalmente ai benefici per gli utenti.

La sentenza avrebbe omesso di pronunciarsi sulla denunciata illegittimità di non avere adottato un intervento regolatorio meno restrittivo tramite linee guida, al pari di quanto avvenuto per i servizi digitali.

L'intervento regolatorio non sarebbe in linea con l'evoluzione tecnologica che fa emergere sempre nuovi canali e nuove modalità di interazione tra operatori e utenti e con la mutata customer experience, non demandando ai primi lo sviluppo della migliore offerta di assistenza differenziata in funzione delle preferenze dei secondi.

Il principio di libertà d'impresa precluderebbe l'imposizione del call center in person.

Né il T.A.R. né l'Autorità avrebbero considerato che, a prescindere dalla gratuità o meno del servizio di call center e dall'innegabile tendenza degli utenti a preferire il contatto digitale, l'obbligo generalizzato di garantire l'assistenza telefonica di persona costringerebbe gli operatori ad allestire sempre e comunque un servizio di call center con dimensioni adeguate a coprire tutta la potenziale domanda, addossandosi i relativi costi strutturali e operativi, anche se la propria clientela sia avulsa dal contatto telefonico.

Le ipotesi di richiesta assistenza e di reclamo non avrebbero contorni ben precisi e circoscritti nella direttiva, finendo per rientrare nel novero delle "qualsiasi questioni" per cui, all'art. 5, comma 1, si è attribuito al cliente il diritto di chiamare il call center.

L'obbligo del call center in person sarebbe stato in tal modo illegittimamente previsto per qualsiasi tipo di chiamate.

L'AGCom, in uno scenario così dinamico, segnato dal crescente ricorso a canali di contatto innovativi, nel vincolare gli operatori a garantire il call center in person, non avrebbe fissato un termine minimo per rivedere, dopo un periodo di monitoraggio e interlocuzioni con il mercato, la regolamentazione indebitamente imposta.

L'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni ha contestato in radice la fondatezza delle censure dedotte, concludendo per il rigetto dell'appello proposto da Tim.

L'Assotelecomunicazioni - ASSTEL, con approfondita, analitica e dettagliata memoria, è intervenuta ad adiuvandum delle ragioni esposte da Tim.

4. Le parti hanno depositato altre memorie a sostegno delle rispettive ragioni.

5. All'udienza pubblica del 17 settembre 2026, le cause sono state trattenute per la decisione.

DIRITTO

1. Gli appelli, in quanto proposti avverso la stessa sentenza, devono essere riuniti ai sensi dell'art. 96 c.p.a.

2. L'appello proposto dall'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni è infondato e va respinto.

2.1. Il giudice di primo grado con motivazione sintetica, ma indenne dai vizi prospettati, ha statuito che:

«La censura risulta fondata, nei limiti esposti di seguito.

L'ultimo inciso della disposizione legislativa appena riportata, infatti, riconosce espressamente il diritto degli operatori di comunicazione elettronica di vedersi riconosciuta una tariffa per l'assistenza telefonica con operatore.

Conseguentemente la norma in questione, limitatamente al suo ambito di applicazione, preclude all'Autorità di introdurre una previsione - come quella in esame - che faccia ricadere obbligatoriamente i costi di accesso al servizio di assistenza telefonica a carico degli operatori di comunicazione elettronica.

Come prospettato dalla parte ricorrente, deve ritenersi che la scelta di prevedere una numerazione gratuita o a pagamento, in tale ambito, costituisca una libera scelta imprenditoriale demandata all'operatore economico (fermo restando il rispetto del limite massimo addebitabile costituito "tariffa di base")».

2.2. L'Autorità, in primo luogo, ha dedotto che l'art. 64 del codice del consumo si limiterebbe a prevedere che il consumatore che contatta il professionista non debba pagare più della tariffa di base, ma non escluderebbe che il servizio possa essere offerto gratuitamente.

In altri termini, l'AGCom ha sostenuto che l'art. 64 del codice del consumo pone un tetto massimo ma non un tetto minimo al servizio offerto dall'operatore, per cui lo stesso potrebbe anche essere effettuato a titolo gratuito.

La prospettazione, nel senso inteso dall'appellante, vale a dire che la gratuità possa essere disposta dall'Autorità, non è condivisibile, in quanto la gratuità del servizio, pur possibile, deve essere eventualmente applicata dall'operatore telefonico nell'ambito di una propria strategia aziendale, ma non può essere imposta iure imperii.

L'art. 64 del d.lgs. n. 206 del 2005, infatti, nel prevedere la tariffa di base come tariffa massima applicabile quando il consumatore contatta il professionista, specifica il diritto dei fornitori dei servizi di comunicazione elettronica di applicare una tariffa per dette telefonate.

Pertanto, dal dato normativo non emerge alcuna facoltà per l'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni di imporre la gratuità del servizio, laddove è il fornitore del servizio che ha la possibilità di offrire il servizio gratuitamente, in alternativa all'applicazione di una tariffa che non sia superiore alla tariffa base.

2.3. Né la legittimità della previsione contenuta nell'art. 5, comma 7, dell'allegato A alla delibera 225/24/CONS può discendere dall'art. 15 del Piano di numerazione nel settore delle telecomunicazioni e disciplina attuativa (allegato A alla delibera n. 81/15/CIR), secondo cui "il numero di assistenza clienti (customer care) consente ai clienti di un fornitore di servizi di comunicazione o di risorsa correlata di accedere, senza oneri per il chiamante, allo sportello di assistenza del fornitore medesimo adeguato alle esigenze dei clienti secondo le disposizioni della normativa applicabile...".

Sul punto - a prescindere sia dalle questioni concernenti la tardività dell'impugnazione dell'art. 15 del PNN, sia dalla pur corretta considerazione di Tim che le disposizioni del PNN non potrebbero trovare più ingresso per l'incontestato accertamento di segno opposto del T.A.R. - il Collegio rileva che tale disposizione deve comunque essere disapplicata per quanto concerne il caso concreto.

Secondo un tradizionale e più risalente indirizzo, il potere di disapplicazione del giudice amministrativo sarebbe escluso, tranne che nelle ipotesi di giurisdizione esclusiva in cui vengono in rilievo diritti soggettivi, in quanto non esiste alcuna norma che preveda siffatto potere e considerato che la disapplicazione è uno strumento cui può far ricorso il solo giudice ordinario.

La norma di cui all'art. 5 l.a.c. (l. 20 marzo 1865, n. 2248, allegato E), secondo cui le autorità giudiziarie applicheranno i regolamenti generali e locali in quanto siano conformi a legge, quindi, non potrebbe essere applicata in via analogica in sede di giurisdizione amministrativa generale di legittimità.

Tale tesi consentirebbe di non eludere gli ordinari termini di decadenza nell'impugnazione dei provvedimenti amministrativi e sarebbe più coerente con il principio dispositivo e della domanda di cui all'art. 112 c.p.c., vale a dire con il principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato.

Pertanto, ai sensi di questo indirizzo, così come il giudice ordinario ha il potere di disapplicazione, ma non ha il potere di annullamento degli atti, il giudice amministrativo ha il potere di annullare gli atti, ma non anche quello di disapplicare gli stessi.

La conseguenza della tesi è che dovrebbe essere respinto (o, eventualmente, dichiarato inammissibile per carenza di interesse) il ricorso con cui la parte lesa ha impugnato il solo atto applicativo e non l'atto normativo regolamentare presupposto.

Diversamente, un più recente indirizzo ermeneutico, oggi preminente anche in giurisprudenza, al fine di ampliare il controllo di legittimità sugli atti normativi, nel contrasto tra due norme di rango diverso, legislativo e regolamentare, ritiene che dovrebbe darsi prevalenza a quella di livello superiore, in ragione del principio iura novit curia e del principio di gerarchia delle fonti.

La giurisprudenza ha basato il potere di disapplicazione sulla natura sostanzialmente normativa del regolamento e sull'esigenza, in caso di contrasto tra norme di rango diverso, di assicurare il rispetto della gerarchia delle fonti, accordando prevalenza alla fonte di rango superiore (cfr. C.G.A.R.S., Sez. giur., 19 aprile 2022, n. 495; C.d.S., VI, 2 marzo 2009, n. 1169).

Il principio iura novit curia, infatti, attribuisce al giudice il compito di interpretare e di conoscere ogni disposizione normativa e di procedere eventualmente alla disapplicazione della norma ritenuta illegittima.

Insomma, la giurisprudenza ha ormai precisato che, quando la norma regolamentare non sia immediatamente e di per sé lesiva di un interesse legittimo, è sufficiente impugnare il provvedimento applicativo, anche senza accompagnarvi l'impugnazione dell'atto normativo presupposto (cfr. ex multis C.d.S., V, 24 marzo 2014, n. 1430; C.d.S., IV, 5 marzo 2013, n. 1345, nonché C.d.S., II, 22 marzo 2021, n. 2465, che, sul potere di disapplicazione degli atti presupposti di natura normativa, richiama giurisprudenza precedente).

In definitiva, secondo l'orientamento giurisprudenziale ormai prevalente, una norma regolamentare può essere annullata, se impugnata, o disapplicata, se non impugnata, dal giudice amministrativo, vale a dire che il potere di disapplicazione al giudice amministrativo è riconosciuto sia in sede di giurisdizione esclusiva, ove sia chiesta la tutela di un diritto soggettivo, sia in sede di giurisdizione generale di legittimità, ove è chiesta la tutela di un interesse legittimo.

Più precisamente, l'azione di annullamento può essere esperita nel caso in cui il regolamento abbia un effetto immediatamente lesivo (c.d. volizione azione) o quando l'effetto lesivo si manifesta con l'atto applicativo (c.d. volizione preliminare) e il destinatario dell'atto provvede alla doppia impugnazione, dell'atto presupposto e dell'atto applicativo; il giudice amministrativo, nondimeno, può disapplicare la norma regolamentare non impugnata qualora accerti che, per provvedere sulla domanda, la stessa debba cedere, per ragioni di gerarchia o di competenza, rispetto ad altra norma.

Il potere di disapplicazione della norma regolamentare in sede di giurisdizione generale di legittimità, pertanto, costituisce uno strumento di chiusura del sistema, laddove l'interessato non abbia proceduto alla c.d. doppia impugnativa, al fine di evitare che il rapporto pubblicistico controverso sia e resti disciplinato da una norma regolamentare illegittima perché confliggente con una norma di rango superiore, di carattere nazionale o, a maggior ragione, di carattere sovranazionale.

Va da sé che, in relazione ai tradizionali vizi di legittimità dell'atto amministrativo, la disapplicazione può concernere norme regolamentari viziate da incompetenza o da violazione di legge, mentre eventuali profili di eccesso di potere, involgendo il diverso ambito del sindacato sull'esercizio dell'attività amministrativa discrezionale previsto da una norma sovraordinata attributiva del relativo potere pubblico, possono essere dedotti solo attraverso la specifica impugnativa del regolamento.

Il Collegio ritiene di aderire, per le ragioni prima esposte, volte ad assicurare l'effettività del principio di gerarchia delle fonti normative, alla tesi che attribuisce al giudice amministrativo, in aggiunta al potere di annullamento, anche il potere di disapplicazione ex art. 5 l.a.c., per cui, quando ad essere impugnato è il solo atto applicativo di un atto regolamentare presupposto non espressamente impugnato, egli è tenuto a disapplicare la fonte regolamentare ove ne accerti il contrasto con una norma di rango superiore, fattispecie che viene in essere anche nei casi in cui una normativa nazionale sia in contrasto con il diritto eurounitario, in cui quest'ultimo prevale in base al principio della primazia.

Nella fattispecie in esame, la previsione di cui all'art. 15 del PNN è evidentemente contrastante sia con l'art. 64 del d.lgs. n. 206 del 2005, sia con l'art. 11 della direttiva 2011/83/UE del Parlamento e del Consiglio del 25 ottobre 2011, al quale è ispirato l'art. 64 del codice del consumo, che, nel prevedere come, in caso di utilizzazione di linea telefonica dal consumatore in merito al contratto concluso, il consumatore non può essere tenuto a pagare più della tariffa di base, stabilisce, al secondo comma, che il primo comma "lascia impregiudicato il diritto degli operatori di servizi di telecomunicazioni di applicare una tariffa per dette telefonate"

3. L'infondatezza dell'appello R.G. n. 8018 del 2025 proposto dall'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, e la sua conseguente reiezione, determinano l'improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse dell'appello incidentale proposto dalla TIM nell'ambito dello stesso giudizio, in quanto dall'eventuale accoglimento dello stesso l'appellante incidentale non potrebbe più trarre alcuna utilità.

4. Parimenti infondato è l'appello proposto da Tim avverso la sentenza del T.A.R. per il Lazio nella parte in cui, con la reiezione dei primi due motivi del ricorso di primo grado, l'operatore telefonico è rimasto soccombente.

4.1. La sentenza di primo grado, in proposito, ha così statuito:

"6. La ricorrente, quanto al primo profilo, sostiene che l'Autorità resistente sia priva del potere di imporre (rectius: di mantenere in vigore) l'obbligo per gli operatori di garantire ai clienti una specifica tipologia di assistenza, vale a dire quella telefonica con addetto al call center (c.d. call center in person).

La doglianza non è fondata.

Premesso che l'obbligo di fornire il servizio di assistenza telefonica con operatore umano già vigeva nel precedente quadro disciplinare (essendo stato originariamente introdotto con la delibera n. 79/09/CSP), la base giuridica che consente all'Autorità di adottare misure del tipo di quella contestata si rinviene nelle disposizioni, di seguito elencate, che le attribuiscono il potere di emanare direttive per definire i livelli minimi di qualità dei servizi, tra cui il servizio di assistenza clienti.

Vengono in rilievo:

- l'art. 2, comma 12, lett. h), della l. n. 481/1995, secondo cui l'Autorità "emana le direttive concernenti la produzione e l'erogazione dei servizi da parte dei soggetti esercenti i servizi medesimi, definendo in particolare i livelli generali di qualità riferiti al complesso delle prestazioni e i livelli specifici di qualità riferiti alla singola prestazione da garantire all'utente";

- l'art. 1, comma 6, lett. b), n. 2, della l. n. 249/1997, secondo cui l'Autorità "emana direttive concernenti i livelli generali di qualità dei servizi e per l'adozione, da parte di ciascun gestore, di una carta del servizio recante l'indicazione di standard minimi per ogni comparto di attività";

- l'art. 98-sexdecies, comma 2, del codice delle comunicazioni elettroniche (rubricato "Qualità dei servizi relativi all'accesso a internet e dei servizi di comunicazione interpersonale accessibili al pubblico"), a mente del quale "L'Autorità precisa i parametri di qualità del servizio da misurare, tenendo nella massima considerazione le linee guida del BEREC", le quali annoverano l'assistenza clienti tra i parametri di qualità da poter considerare ai fini della regolamentazione.

Ne deriva che non è ravvisabile la carenza di potere denunciata dalla parte ricorrente.

7. Né può ritenersi che l'introduzione della misura contestata "non riposa su alcun legittimo presupposto, fattuale ancor prima che giuridico" ove si consideri che:

- la ricorrente non riesce a superare l'argomentazione, posta dall'Autorità alla base del mantenimento dell'obbligo di call center in person, secondo cui "una certa percentuale della popolazione non ha ancora accesso a forme di assistenza digitali" (pag. 12 della delibera): la ricorrente si limita a prospettare genericamente la necessità di introdurre "forme specifiche di tutela per le fasce più deboli", sul presupposto, rimasto del tutto indimostrato, che la percentuale di popolazione che non ha ancora accesso a forme di assistenza digitali sia costituita esclusivamente dal "le fasce più deboli" di utenza (categoria della quale non vengono, peraltro, definiti i contorni);

- le risultanze dell'analisi di impatto regolamentare (allegato 2 alla avversata delibera) sono state validamente richiamate dall'Autorità a sostegno delle misure in contestazione, in quanto tale analisi, pur indicando una crescita dei canali digitali (unitariamente considerati), ha dimostrato che il principale canale di assistenza per gli utenti rimane ancora oggi quello telefonico.

Specificamente, dalla "Analisi di impatto regolamentare dell'assistenza clienti per operatori TLC e OTT" (AIR) - relativa all'assistenza clienti, sia tramite contatto telefonico, sia tramite contatto digitale - è emerso:

- un trend di crescita dei canali digitali (unitariamente considerati: app, area clienti, pec, mail, sms, chat, ecc.), passati dal 45% al 55% del totale delle richieste di assistenza, e un trend di decrescita del contatto telefonico, passato dal 55% al 45% delle richieste di assistenza;

- la conferma che il principale canale utilizzato dagli utenti rimane quello telefonico, di cui si avvale il 45% degli utenti, mentre il restante 55% delle richieste di assistenza è suddiviso tra i diversi canali digitali (e principalmente tra l'utilizzo dell'app e l'utilizzo dell'area clienti).

Ne discende che deve escludersi che l'Autorità sia incorsa in un'erronea valutazione dei presupposti di fatto posti a giustificazione delle misure introdotte.

Conclusivamente deve ritenersi che l'Autorità abbia fornito negli atti gravati una valida indicazione dei presupposti di fatto e di diritto alla base delle misure introdotte, con conseguente infondatezza del primo motivo di ricorso.

8. Con un secondo ordine di censure la parte si duole del fatto che "l'obbligo del call center in person imposto... è comunque manifestamente illogico, irragionevole e sproporzionato" posto che:

- "l'obbligo indiscriminato, indifferenziato e onnicomprensivo del call center in person si risolve in una misura eccessivamente onerosa per gli operatori costringendoli sempre e comunque ad allestirlo, addossandosi i relativi costi strutturali e operativi";

- "l'obbligo del call center in person [è] stato illegittimamente previsto per qualsiasi richiesta del cliente... si era, infatti, chiesto all'AGCOM di circoscrivere il coinvolgimento di un addetto soltanto per specifiche fattispecie di contatto (es. furto, smarrimento, disconoscimento, utenze che hanno servizi di sola voce)" e "ferma restando la tutela delle fasce più deboli come gli utenti del servizio universale e le categorie protette".

9. Anche tali argomenti di doglianza non si prestano a favorevole considerazione.

In primo luogo va considerato che il progressivo declino del ricorso al canale telefonico registrato dall'AIR - unitamente alla considerazione contenuta nel ricorso secondo cui "l'uso dei contatti digitali aumenterà sempre di più" - dimostra che i costi strutturali e operativi del servizio di call center in person sono in continuo decremento e continueranno a decrescere in futuro.

Ne discende che l'obbligo di call center in person - diversamente da quanto sostenuto dalla ricorrente (che, peraltro, ha formulato la censura muovendo dall'assunto relativo alla generalizzata gratuità del servizio di call center, sul quale ci si soffermerà in seguito) - non può configurarsi come misura eccessivamente onerosa o sproporzionata a causa dei costi economici che gli operatori sarebbero costretti a sopportare.

10. In secondo luogo, la ricostruzione operata dalla ricorrente - che vorrebbe circoscrivere l'obbligo di call center in person solo a talune tipologie di clienti e solo a alcune tipologie di richieste di assistenza - non considera l'ostacolo rappresentato in proposito dall'Autorità all'esito della consultazione pubblica (allegato 1 alla delibera n. 255): "AGCOM non reputa praticabile fornire un elenco di dettaglio di fattispecie".

Le stesse allegazioni contenute nel ricorso confermano l'impraticabilità di soluzioni che mirino a individuare un elenco definito di fattispecie in relazione alle quali andrebbe circoscritto il coinvolgimento di un operatore umano.

Invero, la ricorrente si è limitata a citare alcune fattispecie a mero titolo esemplificativo e in modo del tutto generico ("fasce più deboli come gli utenti del servizio universale e le categorie protette" ... "es. furto, smarrimento, disconoscimento, utenze che hanno servizi di sola voce"), senza fornire una definita indicazione dei casi ai quali andrebbe circoscritto il coinvolgimento di un addetto umano.

I generici rilievi formulati dal ricorrente risultano, dunque, destituiti di fondamento.

4.2. Le doglianze proposte in merito da Tim, con l'approfondito sostegno ad adiuvandum della Assotelecomunicazioni, sebbene estremamente accurate e molto ben sviluppate, non sono condivisibili.

4.2.1. In primo luogo, occorre considerare che il T.A.R. ha correttamente individuato le norme attributive del potere, sulla cui base l'Autorità ha imposto agli operatori di garantire una specifica forma di assistenza, vale a dire l'assistenza telefonica con addetto al call center (c.d. call center in person).

Infatti, laddove le norme richiamate in primo grado attribuiscono all'AGCom il potere di emanare direttive concernenti i livelli di qualità dei servizi, indubbiamente ricomprendono anche il potere di stabilire i livelli di assistenza alla clientela ritenuti più opportuni, tra cui quello in discorso.

In altri termini, la previsione della disciplina del servizio di assistenza telefonica, contenuta nell'art. 5 della direttiva, tra cui il c.d. call center in person, rientra nell'ambito della definizione dei livelli generali di qualità dei servizi per i quali l'Autorità ha il potere di emanare direttive.

4.2.2. Il potere esercitato in proposito dall'Amministrazione è di carattere discrezionale.

L'attività della pubblica amministrazione è ontologicamente attività "funzionalizzata" in quanto ha la sua ragion d'essere e si concreta necessariamente nel perseguire gli interessi di carattere generale, così come scelti dal legislatore nell'esercizio della sua funzione politica, attraverso la sua attività provvedimentale.

Il provvedimento amministrativo, pertanto, è il modo con cui l'organo di amministrazione attiva esercita il potere in astratto conferito dalla legge disciplinando in concreto i rapporti pubblicistici afferenti alla sfera di propria competenza.

Le modalità attraverso le quali l'amministrazione persegue i fini pubblicistici individuati dal legislatore possono essere vincolate, e ciò avviene quando il potere politico decide di compiere in prima persona l'attività di selezione, comparazione, valutazione e scelta tra l'interesse pubblico (o gli interessi pubblici) da perseguire e gli altri interessi pubblici o privati (ora configgenti ora collimanti) considerati nella norma attributiva del potere, per cui, in tal caso, all'amministrazione non resta che, verificati i presupposti previsti dalla norma, applicare il dettato legislativo.

Il legislatore, per il perseguimento della finalità pubblica in discorso, vale a dire l'assistenza che le compagnie telefoniche devono assicurare ai consumatori, ha attribuito all'Autorità amministrativa il potere discrezionale di emanare direttive concernenti i livelli generali di qualità dei servizi.

L'esercizio della discrezionalità amministrativa si traduce nel contemperamento degli interessi coinvolti rispetto al fine pubblico perseguito nell'attività procedimentale e nella conseguente adozione del provvedimento conclusivo.

In particolare, l'esercizio della discrezionalità richiede l'individuazione di un ragionevole punto di equilibrio tra gli interessi pubblici e privati coinvolti, al di sopra del quale potrebbe essere impresso all'interesse ed alla libertà imprenditoriale un sacrificio sproporzionato rispetto all'interesse pubblico da perseguire.

4.2.3. Il Collegio rileva che il potere esercitato dall'Autorità, nel caso di specie, è connotato da un ampio esercizio di discrezionalità amministrativa nella valutazione dei fatti idonei ad apprestare un livello di qualità di servizi soddisfacente per l'utenza che non concretizza, sulla base delle argomentazioni logico-giuridiche di cui infra, un vulnus sproporzionato alla libertà di impresa.

La discrezionalità amministrativa, al pari di quella tecnica, è censurabile in sede giurisdizionale solo quando il suo esercizio appaia ictu oculi viziato da manifesta illogicità, irragionevolezza, arbitrarietà o travisamento dei fatti o laddove sia carente di istruttoria e di motivazione.

L'Amministrazione, nell'effettuare le valutazioni di competenza, in linea di massima, applica concetti non esatti, ma opinabili, con la conseguenza, già evidenziata, che può ritenersi illegittima solo la valutazione che, con riguardo alla concreta situazione, si riveli manifestamente illogica, vale a dire che non sia nemmeno plausibile, e non già una valutazione che, pur opinabile nel merito, sia da considerare comunque ragionevole, ovvero la valutazione che sia basata su un travisamento dei fatti.

Il ricorso a criteri di opportunità, infatti, non offre sempre risposte univoche, ma costituisce un apprezzamento non privo di un certo grado di opinabilità e, in tali situazioni, il sindacato del giudice, essendo pur sempre un sindacato di legittimità e non di merito, è destinato ad arrestarsi sul limite oltre il quale la stessa opinabilità dell'apprezzamento operato dall'amministrazione impedisce d'individuare un parametro giuridico che consenta di definire quell'apprezzamento illegittimo (cfr., ex multis, Cass. civ., Sez. un., 20 gennaio 2014, n. 1013).

Sugli atti in discorso, essendo gli stessi sindacabili dal giudice amministrativo per vizi di legittimità e non di merito, non è consentito al giudice amministrativo esercitare un controllo intrinseco in ordine alle valutazioni opinabili, in quanto ciò si tradurrebbe nell'esercizio da parte del suddetto giudice di un potere sostitutivo spinto fino a sovrapporre la propria valutazione a quella dell'amministrazione, fermo però restando che anche sulle valutazioni tecniche è esercitabile in sede giurisdizionale il controllo di ragionevolezza, logicità, coerenza ed attendibilità nonché il controllo volto ad accertare lo svolgimento di una compiuta istruttoria e l'adozione dell'atto in ragione di una puntuale ed esaustiva motivazione.

La differenza tra giurisdizione di legittimità e giurisdizione di merito, in sostanza, può individuarsi nel fatto che, nel giudizio di legittimità, il giudice agisce "in seconda battuta", verificando, nei limiti delle censure dedotte, se le valutazioni effettuate dall'organo competente sono viziate, oltre che da eventuale difetto di istruttoria o di motivazione, da eccesso di potere per manifesta irragionevolezza o da travisamento dei fatti, vale a dire se le stesse, pur opinabili, esulano dal perimetro della plausibilità, mentre, nel giudizio di merito, il giudice agisce "in prima battuta", sostituendosi all'Amministrazione ed effettuando direttamente e nuovamente le valutazioni a questa spettanti, con la possibilità, non contemplata dall'ordinamento se non per le eccezionali e limitatissime ipotesi di giurisdizione con cognizione estesa al merito di cui all'art. 134 c.p.a., di sostituire la propria valutazione alla valutazione dell'Amministrazione anche nell'ipotesi in cui quest'ultima, sebbene opinabile, sia plausibile.

In altri termini, nella giurisdizione di legittimità, la domanda a cui il giudice deve rispondere non è se sia d'accordo o meno con la valutazione effettuata dall'Amministrazione competente, atteso che in tal caso il suo sindacato trasmoderebbe nel merito amministrativo, ma se tale manifestazione di giudizio sia o meno illegittima nei sensi predetti, la qual cosa, invece, concreterebbe il vizio di eccesso di potere.

4.2.4. La valutazione compiuta dall'AGCom nella fattispecie non può dirsi né manifestamente illogica o basata su un travisamento dei fatti né, in ragione di quanto esaustivamente accertato in prime cure, sfornita di adeguata motivazione.

4.2.5. Le doglianze proposte dalla Tim non sono persuasive in quanto:

- la tipologia di assistenza imposta, il c.d. call center in person, nell'ambito della disciplina del servizio di assistenza telefonica di cui all'art. 5 della direttiva, pur nel sopraggiunto contesto multicanale, non ha ragionevolmente superato il punto di equilibrio sopra evidenziato circa l'eccessiva pressione imposta agli operatori, anche perché, a seguito della presente vicenda giudiziaria, è venuta meno la gratuità del servizio e, in ogni caso, il servizio era già effettuato in precedenza "senza oneri per il chiamante";

- la previsione adottata dall'Autorità non incide in modo significativo sulla libertà di iniziativa economica privata di cui all'art. 41 Cost. sia perché non è stato dimostrato che il mantenimento del servizio, già esistente, possa riflettersi in un costo abnorme in relazione al bilancio dell'operatore, sia perché l'art. 41, comma 2, Cost. conforma la libertà di iniziativa economica privata all'utilità sociale, qual è la possibilità per gli utenti meno avvezzi all'uso delle modalità digitali, o che comunque preferiscono il contatto telefonico, di collegarsi con un operatore fisico;

- la libertà di iniziativa economica privata, ad ogni buon conto, non è incisa dalle modalità di organizzazione del servizio, che è lasciato alla completa libertà dell'impresa nell'ambito delle previsioni di cui all'art. 5 della direttiva;

- la nuova valutazione compiuta dall'Autorità non è in contrasto con il contesto di riferimento, atteso che il contatto telefonico riguarda l'intero bacino d'utenza, al contrario del contatto digitalizzato che, pur essendo utilizzabile da un numero crescente di persone, non ha evidentemente carattere generalizzato;

- la circostanza che il contatto telefonico possa essere minoritario rispetto a quello digitale non esclude la ragionevolezza della scelta, in quanto, come evidenziato, il contatto telefonico con una persona fisica, anche ove recessivo, è ancora utilizzato e necessario per una fetta di utenza (e comunque preferibile per altra utenza), la quale, diversamente, sarebbe tagliata fuori dal contatto con l'operatore, con conseguente vulnus per il livello qualitativo del servizio;

- la ragionevolezza della scelta discrezionale esclude l'illegittimità amministrativa per avere ritenuto di imporre l'obbligo del call center in person in luogo dell'adozione di linee guida;

- l'assunto secondo cui l'obbligo in discorso comporterebbe altissimi costi fissi e strutturali nonostante i contatti telefonici siano un'ipotesi sempre più residuale nelle preferenze dei clienti, rimane un assunto indimostrato, tenuto anche conto delle dimensioni dell'operatore telefonico appellante;

- la mancata previsione di un elenco definito di fattispecie per le quali è necessario l'intervento dell'operatore umano non è indice di alcuna illegittimità, atteso che può ben l'operatore dotarsi di un meccanismo di "filtro" delle chiamate degli utenti, onde consentire l'interlocuzione personale solo nelle ipotesi necessarie o utili per la clientela;

- la mancata fissazione di un termine minimo per rivedere, dopo un periodo di monitoraggio, la regolamentazione imposta non esclude che l'Amministrazione sia tenuta a perseguire con carattere di continuità il miglior equilibrio tra gli interessi pubblici e gli interessi privati e, conseguentemente, ad intervenire laddove le sopravvenienze di fatto, o di diritto, lo rendano necessario.

4.2.6. In definitiva, le valutazioni di opportunità compiute dall'Autorità sull'argomento in contestazione si rivelano senz'altro plausibili e ciò determina l'infondatezza dei vizi di legittimità prospettati dall'appellante e la conseguente reiezione dell'appello proposto da Tim.

5. Le spese dei giudizi, considerato l'esito degli stessi, possono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando, previa riunione dei relativi giudizi, così provvede sugli appelli in epigrafe:

- quanto al ricorso R.G. n. 8018 del 2025, respinge l'appello principale proposto dall'AGCOM e dichiara improcedibile l'appello incidentale proposto da Tim s.p.a.;

- quanto al ricorso R.G. n. 8030 del 2025, respinge l'appello proposto da TIM s.p.a.

Compensa le spese dei giudizi.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Note

La presente decisione ha per oggetto TAR Lazio, sez. IV, sent. n. 12219/2025.