Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana
Sentenza 21 aprile 2026, n. 274

Presidente: de Francisco - Estensore: Francola

FATTO

Con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado il Comune di Castroreale domandava l'annullamento del decreto del Presidente della Regione siciliana del 21 marzo 2019, n. 132, con il quale, in recepimento del progetto redatto dall'Assessorato regionale delle autonomie locali e della funzione pubblica, sono stati regolati i rapporti patrimoniali e finanziari tra il Comune ricorrente e il Comune di Rodì Milici dipendenti dalla regolamentazione dei rispettivi territori.

La Presidenza della Regione siciliana e l'Assessorato delle autonomie locali e della funzione pubblica della Regione siciliana si opponevano all'accoglimento del ricorso.

Con sentenza n. 1298/2024 pubblicata il 16 aprile 2024 il T.A.R. per la Sicilia, sede di Palermo, Sez. I, rigettava il ricorso compensando le spese processuali tra le parti.

Con l'appello notificato il 15 ottobre 2024 e depositato il 21 ottobre 2024 il Comune di Castroreale domandava la riforma della predetta sentenza, criticandone le conclusioni e censurandone le motivazioni in ragione dell'asserita fondatezza dei motivi di ricorso dedotti in primo grado.

Le Amministrazioni regionali resistenti si opponevano all'accoglimento dell'appello in quanto infondato.

Il Comune di Castroreale replicava alle difese delle controparti con il deposito di un'apposita memoria.

All'udienza pubblica del 20 novembre 2025 il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione siciliana, dopo avere udito i difensori delle parti costituite presenti, tratteneva l'appello in decisione.

DIRITTO

La complessa vicenda scaturisce dalla decisione assunta con il d.l.C.p.S. n. 448 del 10 maggio 1947 di erigere a Comune la frazione denominata Rodì Milici del Comune di Castroreale. Le successive attività propedeutiche all'attuazione della delimitazione dei territori dei due Comuni disposta con il decreto presidenziale n. 132 dell'11 agosto 1960 è stata, infatti, particolarmente elaborata e contraddistinta dall'intervento dell'Amministrazione regionale dopo il tentativo di regolamentazione bonaria dei rapporti patrimoniali e finanziari tra i due enti locali conclusosi senza esito positivo.

La Regione siciliana, infatti, ha nominato, in virtù dei poteri sostitutivi di cui agli artt. 11 l.r. n. 30/2000 e 24 l.r. n. 44/1991, un Commissario ad acta per lo svolgimento, in particolare, delle attività di seguito indicate: a) separazione degli atti catastali; b) verifica dei conti consuntivi del Comune di origine; c) inventario dei beni patrimoniali del Comune di origine; d) stima dei beni patrimoniali del Comune di origine.

Veniva, dunque, redatto un progetto divisorio che i Sindaci dei due Comuni interessati approvavano e che prevedeva: 1) il trasferimento dal Comune di Castroreale al Comune di Rodì Milici delle aree censite in catasto al foglio di mappa 17 particelle nn. 183, 663, 669, 881, 882, 883, 884, 885, 886, 1266 (ex 880), 1267 (ex 880) e al foglio di mappa 25 particella A; foglio di mappa 41 particella A, individuate nella perizia di stima del 20 dicembre 2011, sulle quali insistevano beni demaniali e per le quali andava eseguita esclusivamente la voltura per quanto attiene l'iscrizione nei registri immobiliari, l'aspetto catastale e tutti gli adempimenti comunque afferenti, con gli eventuali costi a carico dell'Amministrazione comunale di Rodì Milici; 2) per quanto, invece, riguardava i terreni censiti in catasto al foglio di mappa 24 particelle 995, 1036, 1051, foglio di mappa 25 particella 223, foglio di mappa 26 particella 411, foglio di mappa 27 particelle 129, 302, foglio di mappa 30 particelle 80, 86, 251, 252, foglio di mappa 31 particelle 1 e 81, foglio di mappa 42 particelle 564, 565, 566, 594, 595, 596, 646, 694, 713, 714, 715, 1271, foglio di mappa 43 particelle 18, 205, 206, 207, 208, foglio di mappa 44 particelle 4, 5, 6, 7, 8, foglio di mappa 61 particella 1, ricadenti nel territorio del Comune di Rodì Milici, ma catastalmente intestate al Comune di Castroreale, era previsto il pagamento in favore di quest'ultimo della somma complessiva di euro 526.947,31 pari al valore capitale dei fondi rivalutato al 31 ottobre 2012, con conseguente trasferimento anche catastale degli stessi al Comune di Rodì Milici ed era anche previsto il pagamento a favore di quest'ultimo della complessiva somma di euro 27.061,21 pari al valore dei canoni incassati dal Comune di Castroreale in virtù la loro concessione in affitto a privati per diversi decenni, comprensiva anche degli interessi calcolati alla data del 31 ottobre 2012.

Per quanto concerne la corresponsione delle predette somme di rispettiva spettanza dei due Comuni il Commissario ad acta richiamava l'art. 98, comma 1, l.r. 28 dicembre 2004, n. 17, secondo cui, al fine di pervenire alla definizione dei rapporti patrimoniali e finanziari ancora pendenti a seguito della istituzione di nuovi comuni, l'Assessore per la famiglia, le politiche sociali e le autonomie locali, onde consentire il superamento delle particolari situazioni di disagio legate al funzionamento dell'attività e dei servizi degli enti di nuova istituzione, era autorizzato, sentita la Conferenza Regione-Autonomie locali, a provvedere, sentita la competente Commissione legislativa dell'Assemblea regionale siciliana, mediante decreto: a) a definire i criteri oggettivi, tenuto conto dei dati di popolazione e di territorio, per la quantificazione degli oneri concernenti l'istituzione di nuovi comuni; b) a individuare i beni immobili di rispettiva pertinenza; c) a quantificare l'ammontare delle somme spettanti ai comuni di nuova istituzione; d) ad assegnare, mediante piano di riparto, anche triennale, le somme quantificate, con oneri a valere sul fondo globale per le autonomie.

Sennonché, il predetto finanziamento regionale non era più possibile a partire dall'esercizio finanziario 2011 in virtù di quanto stabilito dall'art. 3, comma 4, e comma 4-ter, l.r. n. 7/2011 introdotti dall'art. 1 l.r. n. 16/2011 secondo cui dovevano ritenersi abrogate tutte le disposizioni di legge contemplanti riserve, a qualunque titolo, per i comuni a valere sul Fondo delle autonomie locali, diverse da quelle disciplinate dal citato articolo della l.r. n. 7/2011.

Donde, le perplessità rappresentate dai Consigli comunali del Comune di Rodì Milici e del Comune di Castroreale in ordine all'approvazione del progetto redatto dal Commissario ad acta regionale.

Quest'ultimo, allora, rimodulava il progetto prevedendo che: I) al Comune di Castroreale fosse inibita l'alienazione o la concessione della disponibilità a qualunque titolo dei terreni di cui al punto 2) sino alla definizione alle reciproche pendenze debitorie e creditorie che sarebbe avvenuta una volta ripristinato da parte della Regione siciliana il contributo di cui all'art. 98 l.r. 28 dicembre 2004, n. 17; II) considerata la valenza condizionante del predetto finanziamento e l'incertezza che siffatta evenienza potesse in concreto verificarsi in futuro, qualora l'auspicato intervento del legislatore siciliano non si fosse concretato entro tre anni dalla pubblicazione del decreto del Presidente della Regione siciliana di approvazione della definizione dei rapporti patrimoniali e finanziari tra i Comuni in questione, questi ultimi sarebbero stati tenuti a definire i loro rapporti mediante il raggiungimento di un accordo transattivo che avrebbe dovuto prevedere l'obbligo per il Comune di Rodì Milici del pagamento, secondo un piano rateale almeno triennale, in favore del Comune di Castroreale di una somma pari al 25% di euro 499.886,10 (risultante dalla sottrazione dal valore di stima dei terreni ammontante a euro 526.947,31 del controcredito di euro 27.061,21 vantato dal Comune di Rodì Milici nei confronti del Comune di Castroreale per i canoni da quest'ultimo incassati in virtù della concessione a terzi in locazione dei terreni in questione).

Il progetto del Commissario ad acta, nonostante l'opposizione del Consiglio comunale di Castroreale, è stato in seguito recepito dall'Assessorato delle autonomie locali e della funzione pubblica della Regione siciliana e poi approvato con il decreto presidenziale n. 132 del 21 marzo 2019.

Il Comune di Castroreale lamenta l'illegittimità del predetto provvedimento poiché: 1) il progetto approvato non sarebbe stato preceduto da un'adeguata interlocuzione con gli organi amministrativi comunali; 2) il Commissario ad acta non avrebbe adeguatamente ponderato le motivate soluzioni alternative proposte dal Consiglio comunale di Castroreale, né l'Assessorato resistente avrebbe compiuto alcuna valutazione in ordine all'operato del predetto Commissario ad acta; 3) il progetto in questione sarebbe economicamente squilibrato in quanto contemplante clausole eccessivamente gravose per uno soltanto degli enti locali interessati, in violazione dei principi di imparzialità e buon andamento della Pubblica Amministrazione; 4) i principi di equità e l'esigenza di bilanciamento dei contrapposti interessi avrebbero, infatti, imposto una differente composizione delle posizioni patrimoniali e finanziarie degli enti locali interessati.

Le predette doglianze sono state ritenute infondate dal T.A.R., poiché il provvedimento impugnato sarebbe stato preceduto da un pieno contraddittorio con il Comune ricorrente, essendone state adeguatamente valutate le proposte dal Commissario ad acta. Inoltre, la lamentata violazione dei principi di imparzialità e buon andamento dell'azione amministrativa sarebbe stata genericamente dedotta, non essendo stato allegato dal Comune di Castroreale in che modo il Commissario ad acta avrebbe ecceduto nell'esercizio del mandato conferitogli dall'Amministrazione regionale. Il T.A.R. ha poi concluso, affermando che «Non è dato ravvisare neppure la dedotta illegittimità sostanziale del progetto, essendo fin troppo evidente che la tesi di parte ricorrente - secondo cui i principi di equità e l'esigenza di bilanciamento degli interessi in gioco avrebbero dovuto condurre ad un diverso esito di composizione delle posizioni patrimoniali e finanziarie degli enti - si risolve in una valutazione soggettiva, in ordine alla validità delle conclusioni del Commissario, il cui sindacato imporrebbe a questo giudice di operare una propria autonoma valutazione, già svolta e motivata dal soggetto a cui il potere è rimesso dall'ordinamento e al quale quindi il giudice amministrativo non può sostituirsi».

Ritiene il Collegio che il Comune di Castroreale - rispetto a siffatta affermazione - lamenti con piena ragione la violazione dell'art. 134, lett. d), c.p.a., poiché la questione sottoposta rientra, in quanto riconducibile all'ambito delle controversie in tema di regolamentazione dei confini degli enti territoriali, nella giurisdizione di merito del giudice amministrativo: con l'evidente corollario che erroneamente il primo giudice ha affermato di non poter sostituire le proprie valutazioni a quelle dei competenti organi dell'Amministrazione regionale.

La controversia in esame, infatti, attiene ai profili economici e finanziari dipendenti dalla costituzione del Comune di Rodì Milici e dall'assegnazione a quest'ultimo di una parte del territorio del Comune di Castroreale, integrandosi, dunque, la fattispecie di cui all'art. 134, comma 1, lett. d), c.p.a., secondo cui "Il giudice amministrativo esercita giurisdizione con cognizione estesa al merito nelle controversie aventi ad oggetto: [...] le contestazioni sui confini degli enti territoriali".

Sebbene, infatti, la richiamata disposizione debba essere restrittivamente interpretata, onde non incorrere nella violazione del divieto di cui all'art. 14 disp. prel. c.c. in ragione dell'eccezionalità caratterizzante i casi in cui è consentito al giudice amministrativo sindacare le valutazioni di opportunità che abbiano contraddistinto l'agire della Pubblica Amministrazione, la definizione dei confini territoriali degli enti locali indubbiamente implica, come accade nella fattispecie in esame, la necessaria regolamentazione anche di profili e aspetti di natura patrimoniale strettamente dipendenti dalla differente delimitazione dei territori dei Comuni interessati.

Qualora, dunque, il nuovo assetto geografico imponga la necessità di definire anche i rapporti di dare e avere tra gli enti locali coinvolti, le obbligazioni pecuniarie poste a carico di uno di più dei Comuni interessati rinvengono nell'occasione la loro fonte ex art. 1173 c.c. (e, quindi, la loro causa petendi) nel provvedimento amministrativo di definizione dei nuovi confini territoriali, configurandosi, dunque, come componenti chiaramente accessorie della decisione propriamente amministrativa di procedere alla revisione della geografia comunale.

Il che dimostra la stretta correlazione e quindi l'inscindibilità dell'obbligazione pecuniaria accessoria rispetto alla modifica cartografica dei confini territoriali, al punto da non poter considerare la prima separatamente dalla seconda (anche quanto ai poteri giurisdizionali estesi al merito di questo giudice).

Donde, l'inclusione nella giurisdizione di merito di cui all'art. 134, comma 1, lett. d), c.p.a., per ragioni di coerenza sistematica, delle controversie concernenti la regolamentazione dei rapporti finanziari connessi, in quanto dipendenti dalla nuova geografia territoriale disegnata per la delimitazione dei confini degli enti locali, trattandosi di profili intrinsecamente inerenti alla revisione dei territori e non esulanti dalla stessa, al punto da legittimare siffatta conclusione senza incorrere nella violazione del divieto di cui all'art. 14 disp. prel. c.c. inibente l'interpretazione analogica delle norme eccezionali tra le quali può ritenersi rientrante quella menzionata in tema di giurisdizione.

Pertanto, il T.A.R. avrebbe dovuto sindacare anche nel merito il provvedimento amministrativo impugnato, non limitandosi soltanto a una verifica di mera legittimità dello stesso.

Nell'ambito, infatti, della giurisdizione di merito al giudice amministrativo è consentito un sindacato sostitutorio (in tal senso, ex multis, per es. C.d.S., V, 5 maggio 2020, n. 2851), potendo financo sostituirsi all'Amministrazione pubblica e, potendo, quindi, anche attribuire direttamente il bene della vita «mediante la determinazione del contenuto del provvedimento amministrativo o l'emanazione dello stesso in luogo dell'amministrazione» (C.d.S., Sez. VII, 21 novembre 2024, n. 9365).

In tal senso si è già pronunciato, con riguardo a un caso analogo a quello in esame, il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, statuendo che l'estensione al merito della giurisdizione amministrativa in tema di confini comunali deve ritenersi «comprensiva del potere del giudice di ritracciare, in conformità al diritto, il confine territoriale dei comuni tra cui è causa» (C.G.A.R.S., Sez. giur., sentenza n. 876/2023).

Chiarito quanto detto, il Collegio, nell'esercizio della sua giurisdizione di merito, ritiene che l'appello sia fondato, poiché il provvedimento impugnato non garantisce un adeguato contemperamento dei contrapposti interessi.

Il profilo critico contestato dal Comune di Castroreale, infatti, attiene alla somma di denaro che le spetterebbe per l'annessione al territorio del Comune di Rodì Milici delle aree censite in catasto al foglio di mappa 24 particelle 995, 1036, 1051, foglio di mappa 25 particella 223, foglio di mappa 26 particella 411, foglio di mappa 27 particelle 129, 302, foglio di mappa 30 particelle 80, 86, 251, 252, foglio di mappa 31 particelle 1 e 81, foglio di mappa 42 particelle 564, 565, 566, 594, 595, 596, 646, 694, 713, 714, 715, 1271, foglio di mappa 43 particelle 18, 205, 206, 207, 208, foglio di mappa 44 particelle 4, 5, 6, 7, 8, foglio di mappa 61 particella 1.

All'esito della compensazione dei rapporti di dare e avere tra i due Comuni, la somma spettante al Comune di Castroreale sarebbe pari a euro 499.886,10 secondo la stima aggiornata alla data del 31 ottobre 2012.

Al riguardo il Comune di Castroreale sostiene che la predetta somma non sia più attuale, dopo il decorso di molti anni, al punto da chiedere al Collegio una c.t.u.

Il Collegio condivide la necessità che si proceda a una rivalutazione della somma in questione, non ritenendo, invece, all'uopo necessaria un'apposita c.t.u., in ragione dell'insussistenza di profili concreti che inducano a dubitare della correttezza della stima già espletata in sede amministrativa.

Sul punto il Comune di Castroreale ha dedotto che il Comune di Rodì Milici avrebbe ottenuto per i terreni in questione, dei quali non può ancora ritenersi titolare, un finanziamento regionale di euro 413.914,01 che, quindi, dovrebbe cumularsi con il valore di stima dei terreni di euro 499.886,10.

Sennonché, del predetto finanziamento non può tenersi conto ai fini della quantificazione del valore dei terreni in questione, poiché, da un lato, si tratta di un elemento dipendente, per quanto possa desumersi dalla documentazione offerta in comunicazione, da fattori non soltanto intrinsecamente legati alle qualità dei fondi, ma anche e soprattutto dalla scelta del progetto da ivi realizzare e, dall'altro, nemmeno è dato sapere se sia stato o possa essere revocato dall'Amministrazione regionale trattandosi di un contributo postulante la titolarità di terreni che il Comune di Rodì Milici non può ancora vantare.

Considerato, poi, che non vi è prova in atti di ulteriori elementi che possano eventualmente incrementare il controcredito di euro 27.061,21 del Comune di Rodì Milici da opporre in compensazione, l'unico parametro economico utile ai fini della decisione della controversia è costituito dalla citata somma di euro 499.886,10 che dovrà essere attualizzata dall'Amministrazione regionale dal 31 ottobre 2012 alla data di pubblicazione della presente sentenza, secondo i parametri dell'indice ISTAT F.O.I.

Il Collegio osserva, poi, che la prospettiva condizionante il pagamento integrale della predetta somma di denaro all'approvazione di un futuro ed eventuale finanziamento regionale appare iniqua, considerata l'incertezza dell'evento.

D'altro canto, è pur vero, perché non smentito da apposita documentazione, che il Comune di Rodì Milici potrebbe rischiare il dissesto finanziario qualora assumesse l'obbligo di corrispondere senza un contributo regionale l'intero importo quantificato per la definizione dei rapporti finanziari con il Comune di Castroreale.

Donde, la necessità di un contemperamento che non può né rinvenirsi nell'imposizione al Comune di Rodì Milici del pagamento di una somma corrispondente al valore di mercato dei terreni in questione, né, per converso, nella previsione di un indennizzo talmente modesto da apparire quasi simbolico, come quello previsto nel provvedimento impugnato.

La costituzione, infatti, di un nuovo Comune deve essere contraddistinta dall'individuazione di un territorio adeguato alle esigenze della popolazione locale di riferimento, senza però che i Comuni interessati, in quanto cedenti parte del proprio territorio per favorire la formazione della nuova comunità, debbano sopportare un nocumento patrimoniale irragionevole poiché significativamente sproporzionato e pregiudizievole per gli interessi della propria popolazione.

Rilevano, dunque, la solidarietà e la buona fede che devono contraddistinguere i rapporti anche tra Pubbliche Amministrazioni e che, in ragione della proporzione tra le popolazioni e i territori dei due Comuni coinvolti, induce il Collegio a ritenere congrua e opportuna la modifica del provvedimento impugnato di guisa che il passaggio in proprietà al Comune di Rodì Milici dei terreni censiti in catasto al foglio di mappa 24 particelle 995, 1036, 1051, foglio di mappa 25 particella 223, foglio di mappa 26 particella 411, foglio di mappa 27 particelle 129, 302, foglio di mappa 30 particelle 80, 86, 251, 252, foglio di mappa 31 particelle 1 e 81, foglio di mappa 42 particelle 564, 565, 566, 594, 595, 596, 646, 694, 713, 714, 715, 1271, foglio di mappa 43 particelle 18, 205, 206, 207, 208, foglio di mappa 44 particelle 4, 5, 6, 7, 8, foglio di mappa 61 particella 1, sia subordinato al pagamento in favore del Comune di Castroreale del 50% della somma di euro 499.886,10 (stimata al 31 ottobre 2012 e da rivalutare alla data odierna come già detto, nonché previa deduzione di quanto già sia stato versato a tale titolo), con la precisazione che sulla somma così quantificata dovranno ulteriormente computarsi gli interessi legali sul coacervo, dalla data odierna e fino al soddisfo, solo qualora il pagamento non sia eseguito dal Comune di Rodì Milici entro l'anno solare 2026 in corso.

L'appello è, dunque, fondato per le ragioni anzidette, non essendo necessario un esame anche delle doglianze inerenti ai dedotti vizi procedimentali in quanto assorbite dall'accoglimento del profilo di carattere sostanziale esaminato.

La peculiarità delle questioni di diritto dedotte giustifica la compensazione delle spese processuali del doppio grado di giudizio tra le parti costituite e l'irripetibilità delle stesse nei rapporti tra i due Comuni in causa.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione siciliana, sezione giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto, riforma la sentenza gravata e, in accoglimento del ricorso proposto dal Comune di Castroreale, modifica il provvedimento impugnato inserendo la presente clausola e annullando tutte le parti con la medesima in contrasto o incompatibili: «Dispone che il trasferimento al Comune di Rodì Milici dei terreni censiti in catasto al foglio di mappa 24 particelle 995, 1036, 1051, foglio di mappa 25 particella 223, foglio di mappa 26 particella 411, foglio di mappa 27 particelle 129, 302, foglio di mappa 30 particelle 80, 86, 251, 252, foglio di mappa 31 particelle 1 e 81, foglio di mappa 42 particelle 564, 565, 566, 594, 595, 596, 646, 694, 713, 714, 715, 1271, foglio di mappa 43 particelle 18, 205, 206, 207, 208, foglio di mappa 44 particelle 4, 5, 6, 7, 8, foglio di mappa 61 particella 1 sia subordinato al pagamento in favore del Comune di Castroreale del 50% della somma di euro 499.886,10 (così stimata al 31 ottobre 2012, ma da rivalutare alla data odierna previa deduzione di quanto già sia stato versato allo stesso titolo), specificandosi che sulla somma così quantificata dovranno ulteriormente computarsi gli interessi legali sul coacervo, dalla data odierna e fino al soddisfo, solo qualora il pagamento non sia eseguito dal Comune di Rodì Milici entro il corrente anno solare 2026; con la precisazione che sino all'integrale soddisfacimento del predetto credito vantato dal Comune di Castroreale l'effetto traslativo non si verificherà».

Compensa le spese del doppio grado di giudizio tra il Comune di Castroreale e l'Amministrazione regionale resistente, dichiarandole irripetibili nei rapporti tra il Comune di Castroreale e il Comune di Rodì Milici.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Note

La presente decisione ha per oggetto TAR Sicilia, sez. I, sent. n. 1298/2024.