Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte
Sezione II
Sentenza 24 luglio 2026, n. 1717

Presidente: Bellucci - Estensore: Picone

FATTO

La ricorrente Acciai Speciali Terni è proprietaria, dal gennaio 2022, del sito industriale dismesso in corso Regina Margherita, su cui sorge lo stabilimento siderurgico già di proprietà della ThyssenKrupp AG.

L'area in questione è, per storia e caratteristiche intrinseche, un sito di interesse strategico a vocazione siderurgica. Lo stabilimento, già di proprietà ThyssenKrupp e oggi della società ricorrente, è stato per decenni sede di produzione di acciai speciali e ferro, con tutti i processi industriali ad alto impatto ambientale tipici di tale comparto produttivo (trattamenti termici, lavorazione di leghe metalliche, utilizzo di cromo e relative leghe, gestione di idrocarburi). L'analisi di rischio condotta sul sito ha documentato superamenti delle concentrazioni soglia per cromo esavalente nel suolo profondo e nelle acque sotterranee, nonché per idrocarburi totali nelle acque sotterranee.

Nell'anno 2013, dopo l'incendio e la chiusura dell'impianto siderurgico, venne presentato il piano della caratterizzazione del sito (doc. 3), classificato dal piano regolatore del Comune di Torino in parte come zona ad "Attività produttive" e per una parte come zona destinata a "Servizi".

Nel 2014, la ricorrente presentò il documento di "Analisi di rischio ai sensi del D.Lgs. 152/2006 per una destinazione d'uso commerciale / industriale - Stabilimento AST Thyssenkrupp Corso Regina Margherita 400, Torino" (doc. 4), successivamente integrato e ritrasmesso nel 2017 (doc. 5).

Con provvedimento dirigenziale del 3 maggio 2017 n. 88, previo "parere favorevole della Conferenza dei Servizi del 28 aprile 2017", il Comune autorizzò "l'esecuzione delle indagini ambientali previste" con una serie di prescrizioni (doc. 6). L'analisi di rischio sanitario-ambientale del sito (doc. 7) evidenziò il superamento delle concentrazioni di soglia di rischio, con conseguente necessità di adottare gli interventi previsti dal d.lgs. n. 152 del 2006. L'analisi di rischio fu discussa e approvata dalla conferenza dei servizi in data 21 febbraio 2018. Con provvedimento dirigenziale del 9 maggio 2018, n. 92, il Comune prese atto dell'approvazione con prescrizioni e richieste di integrazioni, alcune da presentare "con la documentazione relativa alla successiva fase del procedimento di bonifica" (doc. 8). Tra le prescrizioni, la ricorrente rammenta quella secondo cui "non può essere modificata la destinazione e le modalità d'uso dell'area (...) fatta salva una revisione della stessa".

Avendo avviato un percorso di ridefinizione complessiva del piano di sviluppo aziendale, nel 2022 la ricorrente ha richiesto al Comune la proroga al 30 giugno 2023 per la presentazione della revisione del progetto. Con provvedimento dirigenziale del 13 gennaio 2023, n. 82 (doc. 10), dato atto che "la proroga dei termini non comporta un peggioramento dello stato della contaminazione in quanto il sito è sottoposto a messa in sicurezza d'emergenza e la contaminazione è di tipo storico senza rischio di aggravamento", il Comune ha accolto l'istanza e deciso "di concedere proroga fino al 30 giugno 2023 per la presentazione del progetto di messa in sicurezza operativa (MISO) ai sensi del D.Lgs. 152/06 e s.m.i., demandando per eventuali successive proroghe alla valutazione degli enti competenti".

Da ultimo, con provvedimento dirigenziale del 1° dicembre 2023, n. 7150 (doc. 14), è stato approvato il progetto di messa in sicurezza operativa presentato dalla ricorrente e sono stati autorizzati gli interventi previsti ed il piano di monitoraggio, secondo il cronoprogramma di massima che prevede una durata complessiva dell'intervento di sei anni (doc. 15 e 16).

Sennonché, con la deliberazione del 18 marzo 2024, n. 134, avente ad oggetto "Variante del P.R.G. della Città di Torino al fine di modificare la scheda normativa relativa alla zona urbana di trasformazione (Z.U.T.) ambito 4.15 'Regina Margherita'. Atto di indirizzo", il Consiglio comunale di Torino ha approvato un atto di indirizzo volto a modificare la destinazione d'uso del sito AST Thyssenkrupp di corso Regina Margherita, privilegiandone la rinaturalizzazione e la possibile destinazione a "parco pubblico urbano".

La società ricorrente ne chiede l'annullamento, deducendo motivi così rubricati:

I) violazione degli artt. 3, 42 e 97 Cost.; violazione degli artt. 3, 7 e ss. della l, n. 241 del 1990; violazione dei principi di imparzialità e buon andamento, del giusto procedimento, della partecipazione procedimentale, di ragionevolezza e del legittimo affidamento; eccesso di potere per contraddittorietà tra atti, per carenza di motivazione e di istruttoria: dopo un decennio di attività di progettazione e valutazione della bonifica preordinata all'utilizzo commerciale ed a servizi del sito, il Comune avrebbe improvvisamente, e sulla base di una interlocuzione informale e sommaria con la ricorrente, deciso di imprimere una diversa destinazione d'uso all'area;

II) violazione dell'art. 97 Cost.; violazione dell'art. 3 della l. n. 241 del 1990; violazione degli artt. 242 e ss. del d.lgs. n. 152 del 2006; eccesso di potere per irragionevolezza, per carenza di motivazione e di istruttoria, per contraddittorietà tra atti: il Comune affermerebbe contraddittoriamente che, in assenza di bonifica, sarebbe impossibile destinare ad altri usi l'area e, nello stesso atto, impone la destinazione a parco pubblico, ma tale mutamento impedirebbe l'immediato avvio delle operazioni di bonifica; le concentrazioni soglia di rischio, calcolate in relazione alla destinazione commerciale e industriale e sulla cui base è stato dimensionato l'intero intervento di messa in sicurezza (attualmente in corso) sarebbero parametrate a valori significativamente meno restrittivi rispetto a quelli applicabili ove l'area fosse destinata ad uso residenziale o a parco pubblico;

III) violazione degli artt. 42 e 97 Cost.; violazione degli artt. 3, 7 e ss. della l. n. 241 del 1990; violazione degli artt. 17 e ss. della l.r. n. 56 del 1977; violazione dei principi di ragionevolezza e di proporzionalità, del legittimo affidamento, del giusto procedimento e della partecipazione procedimentale; eccesso di potere per carenza di istruttoria, per difetto dei presupposti, per irragionevolezza e contraddittorietà tra atti: il Comune non avrebbe preso in considerazioni alternative meno gravose per la proprietà, compatibili con gli obiettivi che si è prefissato; inoltre, sarebbero state violate le garanzie partecipative in materia di varianti urbanistiche; la scelta sarebbe immotivatamente ricaduta sulla destinazione a "parco pubblico urbano" ai sensi dell'art. 3, comma 15.7, lett. v), delle norme di attuazione del piano regolatore comunale; il contrasto al climate change avrebbe potuto essere perseguito effettuando scelte coerenti con i molteplici strumenti volti a favorire la decarbonizzazione; la valorizzazione dell'area avrebbe potuto essere perseguita mediante differenti destinazioni urbanistiche, nell'interesse della collettività (quali residenze universitarie, attrezzature per lo sport, musei, teatri, etc.), tutte contemplate dal citato art. 3, comma 15.7.

La ricorrente chiede, inoltre, la condanna del Comune di Torino al risarcimento del danno.

In pendenza del giudizio, con deliberazione del Consiglio comunale del 16 marzo 2026, n. 123, è stato adottato il progetto preliminare della variante generale al piano regolatore (doc. 20). A far data dall'adozione della variante generale, il Comune di Torino ha sospeso ogni determinazione sulle istanze di trasformazione urbanistica o edilizia in contrasto con il progetto preliminare, attivando le misure di salvaguardia di cui all'art. 58, comma 2, della l.r. n. 56 del 1977.

Nella relazione illustrativa del progetto preliminare, l'area ex Thyssenkrupp compare espressamente in un quadro strategico connesso al sistema "Pellerina", nell'ambito della più ampia "infrastruttura verde" lungo il fiume Dora (doc. 26). La tavola "Figure di Ricomposizione Urbana Dora Verde" inserisce l'ambito in un sistema nel quale la Dora è concepita come "infrastruttura verde capace di collegare parchi, funzioni e quartieri", definendolo alla stregua di "area verde pubblica" e contrassegnandolo come "area di trasformazione" (doc. 22). La trasformazione è confermata dalla tavola "Analisi dei tessuti urbani" (doc. 23).

Il Comune di Torino si è costituito, svolgendo difese e chiedendo il rigetto del ricorso.

Con la memoria di replica, la ricorrente ha chiesto il rinvio della trattazione del ricorso, riservandosi di presentare osservazioni ed eventualmente di impugnare gli atti della variante generale in itinere.

All'udienza pubblica del 17 giugno 2026 la causa è passata in decisione.

DIRITTO

L'istanza di rinvio non può essere accolta. L'impugnativa è matura per la decisione, mentre in relazione alla sopraggiunta delibera consiliare di adozione della variante generale, ed alla delibera di definitiva approvazione che seguirà, la ricorrente potrà proporre autonoma impugnativa, facendo valere anche le doglianze spiegate nel presente giudizio, qualora il Comune di Torino confermi la decisione di modificare la destinazione urbanistica dell'area ex Thyssenkrupp.

In via preliminare, deve accogliersi l'eccezione di inammissibilità formulata dalla difesa dell'Amministrazione.

La deliberazione del 18 marzo 2024, n. 134, nelle conclusioni e nel dispositivo, ha testualmente stabilito: "(...) 1. di avviare il procedimento di una variante al Piano Regolatore Generale finalizzata ad una rilettura dell'intera ZUT ambito 4.15 Regina Margherita e delle sue destinazioni d'uso; 2. di destinare, nel lavoro del sopracitato procedimento di variante, una rilevante e maggioritaria porzione delle aree ex Thyssen a parco pubblico urbano contraddistinta dalla lettera v) ai sensi dell'art. 3 comma 7 delle NUEA Attività di servizio".

Così formulata, la delibera ha natura giuridica di mero atto d'indirizzo politico, non introduce previsioni urbanistiche di immediata applicabilità, non vincola la Giunta comunale (nelle sue funzioni propositive) ed il Consiglio comunale (nelle sue competenze deliberative) a recepire la direttiva riguardante la destinazione urbanistica dell'area ex Thyssenkrupp, è pertanto del tutto priva di lesività per la posizione della società ricorrente proprietaria dell'area.

Che dalla delibera impugnata non siano direttamente scaturite modificazioni al regime urbanistico dell'area, è confermato dalla certificazione prodotta in giudizio dalla difesa del Comune (doc. 13), nella quale si attesta che le "(...) sotto indicate previsioni urbanistiche non hanno subito variazioni tra il 17-03-2024 ed il 16-05-2025".

Trova quindi pacifica applicazione il principio ripetutamente affermato dalla giurisprudenza, secondo cui, nel sistema della legislazione urbanistica statale e in quello regionale, i soli atti del procedimento di formazione del piano regolatore generale dotati di rilevanza esterna, e come tali autonomamente impugnabili, sono la deliberazione comunale di adozione e la deliberazione, comunale o regionale, di definitiva approvazione (cfr., tra molte, C.d.S., Sez. IV, n. 2729 del 2025).

Discende da quanto detto l'inammissibilità dell'impugnativa.

La domanda di risarcimento del danno è respinta, allo stato degli atti, in considerazione della assoluta carenza di lesività della delibera impugnata, restando salva la sua eventuale riproposizione in relazione alla variante in itinere.

Le spese processuali possono essere compensate, per la peculiarità della vicenda esaminata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo dichiara inammissibile ed in parte lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.